蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是內蒙古自治區(qū)的基層行政區(qū)域建制單位。1947年5月1日，內蒙古自治政府成立時通過的《內蒙古自治政府暫行組織大綱》確定：“努圖克、蘇木、街、村”政府為基層行政區(qū)域建制（1949年4月5日，內蒙古自治政府決定，凡農業(yè)旗的行政村，統(tǒng)一改稱嘎查，自然村稱愛里）。綏蒙政府管轄的綏東解放區(qū)基層政權單位是區(qū)、鄉(xiāng)、行政村民主政府。1949年10月1日，中華人民共和國成立以后，內蒙古自治區(qū)的基層行政區(qū)域建制，先后經(jīng)歷了廢保建政，廢除國民黨政府的保甲制度和王公貴族封建特權制度，建立蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府、人民委員會基層行政區(qū)域建制；建立人民公社管理委員會，實行“政社合一”制度；“改社建鄉(xiāng)”，政社分開，建立蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府建制，并建立健全群眾性自治組織這樣幾個發(fā)展階段。在各個發(fā)展階段的基層行政區(qū)域建制，保證了國家和自治區(qū)各項政策在基層的實施，執(zhí)行了領導和管理本行政區(qū)域內的政治、經(jīng)濟、文化教育、科技以及社會服務等各項行政管理職能。
一、統(tǒng)一蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)建制
1950年，黨中央人民政府政務院頒布《鄉(xiāng)（行政村）人民代表大會議組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》。內蒙古自治區(qū)、綏遠省及有關地區(qū)的人民政府，根據(jù)兩個《通則》的基本精神，結合不同地區(qū)歷史和現(xiàn)實情況，有步驟地全面進行基層行政區(qū)域建制的調整。1950年，綏遠省地區(qū)廢除保1192個，甲13639個，經(jīng)過農、牧民協(xié)會和人民代表大會議民主選舉，建立行政村（相當鄉(xiāng)）人民政府（村主任）714個、鎮(zhèn)人民政府（鎮(zhèn)長）23個。1951年，內蒙古自治區(qū)（原內蒙古自治政府轄區(qū)），經(jīng)過人民代表大會議選舉，建立蘇木（牧區(qū)）、嘎查（設旗的農業(yè)區(qū)）、鄉(xiāng)人民政府2710個（設蘇木長、嘎查長、鄉(xiāng)長）。同年，內蒙古自治區(qū)人民政府在所轄區(qū)域內，結合人民代表大會議選舉進行了“撤村建鄉(xiāng)”人民政府工作；1953年4月14日，綏遠省人民政府發(fā)出《關于撤銷行政村建制及建立鄉(xiāng)建制的指示》，在綏遠省轄區(qū)內，根據(jù)“基本不動，個別調整”和“旗縣并存”地區(qū)暫維持現(xiàn)狀的原則，撤銷行政村2149個，建立鄉(xiāng)人民政府1840個、鎮(zhèn)人民政府20個。
1954年10月20日，內蒙古自治區(qū)牧區(qū)基層建政會議上確定，牧區(qū)“以蘇木為基層政權的組織形式”。1955年11月11日，《內蒙古自治區(qū)各級人民代表大會和各級人民委員會組織條例》規(guī)定，基層行政區(qū)域建制為：“蘇木、嘎查、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會和人民委員會”；“蘇木、嘎查、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會選舉本級人民委員會組成人員”和“蘇木長、嘎查長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長各1人”，“副蘇木長、副嘎查長、副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長各若干人”。同年，根據(jù)內務部《關于健全鄉(xiāng)政權組織的指示》，內蒙古自治區(qū)在農業(yè)區(qū)鄉(xiāng)、嘎查、鎮(zhèn)人民委員會下設立生產合作社、文教衛(wèi)生、治安保衛(wèi)、人民調解、人民武裝、民政、財糧等工作委員會。在鄉(xiāng)、嘎查、鎮(zhèn)以下，以自然村或選區(qū)為單位，設立人民代表主任；在牧區(qū)蘇木人民委員會實行集體領導、委員適當分工，并根據(jù)工作需要設置處理員若干人，具體辦理各項工作。蘇木以下設立巴嘎達（村主任），在蘇木人民委員會領導下聯(lián)系群眾，進行各項工作。
1956年3月21日，內蒙古自治區(qū)人民委員會為適應農業(yè)合作化發(fā)展的需要，在第一次基層換屆選舉時，發(fā)出《內蒙古自治區(qū)調整農業(yè)區(qū)、半農半牧區(qū)嘎查、鄉(xiāng)的行政區(qū)劃和編制的試行方案》。經(jīng)過這次調整，適當擴大了蘇木、鄉(xiāng)的區(qū)域。全區(qū)由原5122個蘇木、嘎查、鄉(xiāng)，調整為2243個蘇木、嘎查、鄉(xiāng)。當年，全區(qū)已建立農牧業(yè)高級合作社（簡稱高級社）9622個。
1951—1956年內蒙古自治區(qū)基層行政區(qū)域建制單位統(tǒng)計表
二、農村牧區(qū)人民公社
1958年8月，中共中央政治局做出《關于在農村建立人民公社的決定》。同年9月10日，內蒙古自治區(qū)黨委第一屆八次全體委員（擴大）會議通過《關于實行人民公社化的初步規(guī)劃的決議》。會后，全區(qū)“在近兩個月時間里，迅速實現(xiàn)了農村人民公社化”。同年12月10日，中共八屆六中全會作出《關于人民公社若干問題的決議》。同年12月16日，內蒙古自治區(qū)人民委員會發(fā)出《關于建立人民公社中有關調整行政區(qū)劃和基層政權組織機構的幾點意見》。指出：人民公社突破原旗縣界限時，由有關旗縣協(xié)商，報盟審批；鄉(xiāng)社合一，人民公社名稱按所在鄉(xiāng)、蘇木名稱命名。當年，全區(qū)建立農村人民公社778個；牧區(qū)人民公社152個。1959年1月9日，內蒙古自治區(qū)黨委作出《關于牧區(qū)人民公社若干問題的指示》。指出：“牧區(qū)以蘇木為單位建立公社，比較適宜”。經(jīng)過調整，基本上1個蘇木建立1個人民公社。全區(qū)農村牧區(qū)人民公社取代了蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會和人民委員會的職權，實行“政社合一”制度。人民公社既是農村牧區(qū)集體經(jīng)濟組織，領導各項生產建設，又是基層政權組織，管理本地的行政事務。人民公社實行社員代表大會制；人民公社的管理機關是公社管理委員會，由社員代表大會選舉主任、副主任及委員組成。
1966年5月16日以后，在“文化大革命”期間，全區(qū)蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)從1967年開始，陸續(xù)成立革命委員會，取代了人民公社管理委員會。由干部、軍隊代表、群眾組織頭頭組成所謂“三結合”革命委員會領導班子。人民公社革命委員會由主任、副主任、委員組成。下設助理員若干，辦理各項事務。1979年7月4日公布的第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的修正《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，人民公社設人民代表大會和管理委員會，人民代表大會代表由選民直接選舉。內蒙古自治區(qū)從1979年11月開始，旗縣和人民公社、鎮(zhèn)進行直接選舉試點，到1981年11月完成人民公社選舉，選出人民公社管理委員會主任、副主任和委員。人民公社的權力機關是人民代表大會，管理機關是人民公社管理委員會。
1958—1981年內蒙古自治區(qū)部分人民公社表
1981年6月內蒙古自治區(qū)各盟市農村牧區(qū)人民公社表
三、“政社分開”建立蘇木、鄉(xiāng)政府
1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》，規(guī)定縣以下“分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”。并規(guī)定“城市和農村按居住地區(qū)設立居民委員會或者村民委員會基層群眾性自治組織”。同年12月10日，中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議“關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的若干規(guī)定的決議”指出：人民公社改為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)；人民公社管理委員會改為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府；人民公社主任、副主任改為鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長等。1983年3月19日，內蒙古自治區(qū)人民政府發(fā)出《關于按照憲法規(guī)定開展基層政權體制改革工作的通知》，要求“基本不打亂現(xiàn)有行政區(qū)劃，以現(xiàn)在公社的規(guī)模建鄉(xiāng)，一般不動，個別調整”。自治區(qū)由有關部門組成建鄉(xiāng)工作領導小組，下設臨時辦公室，抓好這項工作。1983年10月12日，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》。指出，憲法已明確規(guī)定在農村建立鄉(xiāng)政府，政社必須相應分開，“當前的首要任務是把政社分開建鄉(xiāng)政府”。這項工作要與選舉鄉(xiāng)人民代表大會代表工作結合進行。按照黨中央和自治區(qū)人民政府的通知，自治區(qū)有關部門組織干部先在寧城、托克托縣等地進行“政社分開”、建立鄉(xiāng)人民政府的工作試點。而后，自治區(qū)各級人民政府在全區(qū)進行“政社分開”建立蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的工作。截至1984年10月20日，全區(qū)建立和恢復蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府1552個。其中：蘇木人民政府431個、鄉(xiāng)人民政府896個、民族鄉(xiāng)人民政府13個、鎮(zhèn)人民政府212個。這都是經(jīng)過召開同級人民代表大會選舉產生的基層人民政府。蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府設蘇木達、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長各1人，副蘇木達、副鄉(xiāng)長、副鎮(zhèn)長各若干人，實行蘇木達、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。下設若干助理員及人民武裝部、公安派出所等。同時，全區(qū)組建牧區(qū)嘎查委員會3478個，農區(qū)村民委員會9988個，合計農村牧區(qū)群眾性自治組織13466個。1984年5月10日，內蒙古自治區(qū)第六屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過《內蒙古自治區(qū)嘎查、村民委員會簡則》（試行）。同年7月7日，內蒙古自治區(qū)人民政府轉發(fā)民委、民政廳、名詞術語委員會、地名委員會《關于區(qū)、鄉(xiāng)、村蒙古語稱謂問題的意見》。明確規(guī)定：區(qū)蒙語一律稱努圖克，鄉(xiāng)一律稱蘇木，村一律稱嘎查。
1986年，內蒙古自治區(qū)民政部門對全區(qū)41個旗縣的159個蘇木、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和249個嘎查、村民委員會的狀況進行了調查研究，并向內蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府提出建議。1987年10月19日，自治區(qū)黨委、政府發(fā)出《關于加強農村牧區(qū)基層政權建設工作的通知》。指出，改變原農村牧區(qū)“政社合一”的人民公社體制，建立蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的改革工作，初步改變了過去長期存在的黨政不分、政企不分的狀況，對解放生產力、發(fā)展商品生產和各項建設事業(yè)起了很大作用。提出要注意理順黨、政、企之間的分工，簡政放權以使經(jīng)濟組織有自主權，有活力等。
1991年4月20日，內蒙古自治區(qū)第七屆人民代表大會常務委員會第二十次會議通過《內蒙古自治區(qū)蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府工作條例》。《條例》規(guī)定，蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是本級人民代表大會的執(zhí)行機關，是基層國家行政機關；蘇木、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府分別設蘇木達、副蘇木達，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，由同級人民代表大會選舉產生；蘇木人民政府中應由蒙古族公民擔任蘇木達或副蘇木達，民族鄉(xiāng)人民政府的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的公民擔任等等。有關幾個年度蘇木、鄉(xiāng)情況見
1984—1992年內蒙古自治區(qū)蘇木、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)及群眾性自治組織表
內蒙古自治區(qū)幾個主要年度蘇木鄉(xiāng)建制分盟市對比表
注：表內數(shù)字依據(jù)民政廳1982年、1987年、1993年《內蒙古自治區(qū)行政區(qū)劃簡冊》統(tǒng)計的。此表反映出全區(qū)基層行政區(qū)域建制單位和派出機關在改革中的變化。
四、努圖克、區(qū)
中華人民共和國成立之初，在內蒙古自治政府轄區(qū)內，普遍設置努圖克人民政府；在綏遠省人民政府所轄解放區(qū)設區(qū)人民政府。努圖克和區(qū)是在解放戰(zhàn)爭中旗縣民主政府之下，為適應戰(zhàn)爭需要而設置的一級政權建制單位。一個努圖克政府領導幾個蘇木、嘎查，一個區(qū)政府領導幾個鄉(xiāng)、行政村。1950年12月，黨中央人民政府政務院公布《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》，規(guī)定了設區(qū)的原則及其組織機構和職權。1951年，自治區(qū)人民政府為減少層次，提高效率，將原努圖克（區(qū)）人民政府改設為努圖克（區(qū)）公所，作為旗縣人民政府的派出機關，努圖克達和區(qū)長執(zhí)行旗縣人民政府交辦的事項，指導、監(jiān)督、協(xié)助所轄蘇木、嘎查、鄉(xiāng)、行政村（小鄉(xiāng)）的工作。1954年3月6日，撤銷綏遠省建制，將其區(qū)域并入內蒙古自治區(qū)后，內蒙古自治區(qū)境內有努圖克、區(qū)公所553個。同年，按照《中華人民共和國憲法》，內蒙古自治區(qū)經(jīng)過“撤區(qū)劃蘇木、鄉(xiāng)的工作”，建立了旗縣（市）人民委員會領導蘇木、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的行政建制。1957年，內蒙古自治區(qū)境內的努圖克、區(qū)公所減少到281個。
1958年1月27日，內蒙古自治區(qū)人民委員會發(fā)出《關于結合基層選舉工作進行重點調整鄉(xiāng)的行政區(qū)域和撤銷努圖克（區(qū)）公所的通知》。同年，自治區(qū)興起“人民公社化運動”，努圖克（區(qū)）公所與蘇木、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會為“政社合一”的人民公社所替代。
1979年7月4日公布修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區(qū)公所，作為它的派出機關”。內蒙古自治區(qū)在“改社建鄉(xiāng)”之后，經(jīng)內蒙古自治區(qū)人民政府批準，1983年全區(qū)設區(qū)公所2個，1984年有區(qū)公所3個，1985年有區(qū)公所14個。
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