首 頁 抗日戰爭時期國共政權關系的再思考
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抗日戰爭時期國共政權關系的再思考
劉占奎 1
摘要： 抗日戰爭時期中國共產黨開辟了敵后根據地，建立了抗日民主政權。抗日民族統一戰線形成之后，中國共產黨承認國民黨政權的全國領導地位，其領導建立的各抗日民主政權在形式上服從南京國民政府，從而成為國民政府統治下的地方政權。這樣的政治格局形成了國共政權之間特殊的中央與地方的關系。中國共產黨基于現實政治考量充分借鑒地方自治原則，利用這一原則維護抗日民主政權的政治合法性，處理國共政權之間的關系。
關鍵詞： 抗日戰爭 國共政權關系 中央與地方關系
革命的根本問題是政權問題。抗日戰爭時期在國共合作抗戰中，國共兩黨之間既存在著合作，又有著斗爭的現實，這樣就形成了國共兩黨之間復雜微妙的關系格局。當前學術界對于這一問題關注還不夠深入，有的學者認為國共政權之間地對立關系，有的學者認為國共政權之間是一種統一關系，國共兩黨領導的政權之間究竟是一種什么樣的關系，還需要我們深入探討。本文從中央與地方關系的視角對抗戰時期國共政權之間的關系作簡要論述，求教于學界同仁。
一、抗日民主政權的創建
抗日戰爭時期，中國共產黨領導的八路軍、新四軍開辟敵后戰場，開展敵后游擊戰爭，有效消滅、牽制日軍，從戰略上配合國民黨正面戰場作戰。在這個過程中，中國共產黨建立了以陜甘寧邊區為中心的十幾塊抗日根據地，并且在抗日根據地內初步創建了具有抗日民族統一戰線的民主政權。
中國共產黨在為建立抗日民族統一戰線的同時，就已經開始加快工農民主政府的步伐，以盡快適應全民族共同抗日的迫切需要。早在 1936 年 8 月 25 日，中共中央發出了《致中國國民黨書》，用“民主共和國”的口號代替了“蘇維埃人民共和國”，并宣布“在全中國統一的民主共和國建立之時，蘇維埃區域即可為全中國統一的民主共和國的一個組成部分，蘇區人民的代表將參加全中國的國會，并在蘇區實行與全中國一樣的民主制度 2 ”。陜甘寧邊區政權就是在這樣的歷史背景下形成的。陜甘寧邊區是由陜甘邊和陜甘聯合而成，它的雛形是由劉志丹領導陜北紅軍開辟的陜甘邊區地區革命根據地。 1935 年 1 月，在創建陜北革命根據地的基礎上成立陜北工農民主政府。中央紅軍長征到達西北后，又把陜甘邊和陜北的工農民主政府統一起來。 11 月，成立了蘇維埃中央政府西北辦事處，統轄西北各行政區。 1937 年 2 月，中國共產黨致國民黨三中全會電信中指出：“蘇維埃政府改名為中華民國特區政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會之指導 3 ”。同月，中共中央政治局決定由林伯渠主持西北辦事處的工作，開始籌建陜甘寧邊區政府，進行更名改制工作。 1937 年 3 月，中共中央宣布將陜甘寧邊區改為陜甘寧特區。同年， 5 月 12 日，中華蘇維埃西北辦事處公布了《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區選舉條例》，確定在陜甘寧邊區實行議會制度，規定各級議會議員由全體選民直接選舉產生，各級政府由各該級議會選舉出來。根據國共兩黨協議，中國共產黨將陜甘寧蘇維埃政府正式改組為陜甘寧邊區政府。陜甘寧邊區經過一系列民主普選活動，建立了區、縣、鄉的各級抗日民主政府。 1938 年 11 月，中國共產黨根據國民政府頒布的“省議會臨時組織條例”，宣布將陜甘寧邊區議會改為邊區參議會。 1939 年 1 月 17 日至 2 月 4 日，陜甘寧邊區第一屆參議會在延安召開，會議通過了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》，以及邊區政府組織條例、選舉條例、邊區各級參議會組織條例等文件。會議還選舉高崗為議長，林伯渠為邊區政府主席。至此，陜甘寧邊區抗日民主政府正式建立。
1937 年 8 月，中國共產黨洛川會議決定，著重向敵后發展，開辟敵后戰場，建立敵后抗日根據地的戰略決策。根據中共中央的這一決策，八路軍、新四軍主力在敵后實行戰略展開，逐步開辟抗日根據地。開辟敵后戰場，建立抗日根據地最重要的環節就是抗日民主政權的建立。
1937 年 10 月，聶榮臻率領八路軍 115 師一部，分赴晉東北、察南、冀西各地進行游擊戰爭，開始創建以五臺山為中心的敵后抗日根據地。他們組織工作團在各地建立戰地動員委員會、抗日救國會等半政權性質的組織，廣泛發動群眾，建立抗日民主政權。 1938 年 1 月 10 日，晉察冀邊區軍政民代表大會在冀西阜平召開。會議經過民主選舉，成立了晉察冀邊區行政委員會，宋邵文為主任委員。這是敵后由中國共產黨領導建立的第一個統一戰線性質的抗日民主政權。隨后，黨積極整頓了縣、區、村各級政權。邊區政府成立后，頒布和實施各方面的政策法令，根本改變了混亂局面，穩定了社會秩序，使抗戰力量得到迅速發展。 1943 年 1 月，邊區召開第一屆參議會，頒布了《邊區施政綱領》，選舉成仿吾為參議會議長，宋邵文為行政委員會主任委員。晉察冀邊區抗日民主政權日臻完善。
繼陜甘寧邊區和晉察冀根據地建立之后，晉西北、山東、晉冀豫、冀魯豫、皖東北、皖東、皖江、蘇北、蘇中、蘇南等根據地相繼建立。在這些抗日根據地形成過程中，中國共產黨領導建立了邊區（省）或相當于省一級的政權，同時進一步發展和完善縣、村（鄉）政權。這一時期，各抗日民主政權出于初創階段，各抗日根據地政權建設發展不平衡。直到 1940 年 3 月，中共中央發出《抗日根據地的政權問題》指示之后，對根據地政權建設的原則和政策作了具體規定。各抗日民主政權發展才趨于統一和規范。
陜甘寧邊區是抗日民主政權建設的實驗區，對敵后各抗日根據地的政權建設起到了示范和推動作用。應當說，抗日戰爭時期，各抗日民主政權基本仿照陜甘寧邊區政權進行建設的。依照國共合作協議，共產黨領導下抗日民主政權在形式上應與國民黨統治下地方政府保持一致。因此，在抗日戰爭時期，中國共產黨在以陜甘寧邊區為中心的各抗日民主政權中采取了與國民黨政權組織形式相一致的參議會制度。這種參議會制度是國民黨地方行政制度的重要內容之一，它也是國民黨地方自治制度的重要方面。抗日民主政權的政權結構包括立法、行政、司法機關。各邊區（省）、縣的參議會既是民意機關，也是最高權力機關，由參議員組成，大部分由人民按普通、直接、平等、無記名投票方式產生，也有一部分由政府聘請。政府機關設邊區（省）、縣、鄉三級，另有邊區政府的派出機關專員公署和縣政府的派出機關區公署。司法機關在邊區設高等法院，專區設高等法院的分院，縣一級設縣法院。在人員組成上實行“三三制”原則。
抗日根據地的政權，是抗日民族統一戰線性質的政權。這種政權，“是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權，是幾個革命階級聯合起來對于漢奸和反動派的民主專政 4 ”。抗日民主根據地，是貫徹和實現中國共產黨的新民主主義理論的先進陣地。各根據地建立的共產黨領導的統一戰線政權，所實行的各項新民主主以政策，表明根據地已經開始改變半殖民地半封建的社會性質，逐步成為新民主主義社會的雛形 5 。
應當指出，抗日民主政權是中國共產黨直接領導下的新民主主義政權。它雖然是一個具統一戰線性質的政府，但它絕對是以共產黨領導為基本原則的。雖然抗日民主政權已經改制成為中華民國國民政府的地方性政權，名義上歸國民黨南京國民政府統轄，但它也絕不是一切經過國民政府、一切服從國民政府，它始終在中國共產黨的領導下堅持統一戰線中獨立自主的原則。
二、高度分權的中央與地方關系格局
抗日戰爭時期中國共產黨領導建立的各敵后抗日根據地，與陜甘寧邊區是平行的，沒有什么上下級的隸屬關系 6 。就行政關系而言，它們在形式上都隸屬于南京國民政府。這一時期，以國民政府和邊區政府的相處形態看，邊區政府是真正意義上的地方政府。中國共產黨始終強調各抗日民主政權是服從國民政府領導的地方政權。早在 1937 年 2 月，中國共產黨致國民黨三中全會的信中就指出：“蘇維埃政府改名為中華民國特區政府，紅軍改名為國民革命軍，直接受南京中央政府與軍事委員會之指導 7 。” 10 月，毛澤東再次強調，“使特區成為中華民國的一部分的地方政府 8 。” 他還指出：“我們現在申明不待民主共和國成立就愿意成為統一的區域，一種是民族革命政府，一種是人民革命政府，我們蘇區是人民革命政府。我們是特別的，但應歸他管 9 。”隨后，毛澤東在《目前抗戰形勢與黨的任務報告提綱》中又指出：“幫助中央政府改進地方政府。反對封建割據的局面，幫助地方政府進步成為中央政府的有機的一部。消除中央與地方地對立”，“使特區成為中華民國的一部分的地方政府 10 ”。 11 月 16 日，周恩來針對華北政權問題時也提出：“目前華北的政權，應該是國民政府一部分的地方政權 11 。” 1938 年 1 月，晉察冀邊區召開軍政民代表大會明確提出：“晉察冀邊區是中華民國的組成部分，邊區政府完全接受國民政府與各直屬長官的領導，執行國民政府的法律與命令 12 。”
1938 年 6 月，張聞天也指出：“事實上邊區政府也早已是中央政府的一個組成部分了。今天國民政府還沒有正式承認它的原因，我們只認為是國民政府工作中的疏忽，而不是邊區政府的不愿意 13 。” 7 月 2 日，毛澤東在同世界學聯代表團談話中明確講道：“邊區是中國之一部分，在中央政府領導之下與中國其他部分一樣的，但有一點不同這里是實行民主制度的區域 14 。” 10 月 13 日，晉察冀邊區領導彭真指出：“晉察冀邊區的政權組織，是鞏固擴大晉察冀邊區的有力支柱之一，它是中華民國的合法地位的地方政府，它的產生不但經過了人民的選舉，而且經過了閻主任和國民政府的批準 15 。” 10 月 16 日，劉少奇明確指出敵后抗日民主政府“是中華民國的地方政府，服從中央政府的領導，經過中央政府的批準，接受中央政府的法律與命令 16 ”。“這種部分地區的抗日民主政權，只是地方政府。它應該屬于中央政府，受中央政府的領導，并依照敵后情形執行中央政府的法令 17 。”“陜甘寧邊區政府是國民政府下的一個地方政府，它以三民主義的最高原則，服從國民政府的法令，實行抗戰建國大綱與中共的最低綱領，貫徹精誠團結的抗日民族統一戰線，根據這樣的施政方針所定出的政策與法令，是經過中國共產黨的領導，而具體實施的 18 ”。
1944 年 9 月，林伯渠在國民參政會上強調指出，“各抗日根據地已經切實在實行民權政治，我們并不曾另立中央政府，我們只要求政府承認陜甘寧邊區與敵后各抗日民選政府為它所管轄的地方政府 19 。” 1945 年 1 月，毛澤東在同斯坦因談話，就國共政權關系指出：“ 1937 年全面抗戰爆發時，我們自動地退讓，但我們卻絕未放棄過在陜甘寧邊區和在我們所解放的區域內自由組織地方政府的權利——那是在國家權力下的地方政府 20 。”
從法律角度看，各抗日民主政權與南京國民政府是地方政權與中央政權的關系。這一政治形態，中國共產黨通過頒布各邊區法律法規給予確定。中國共產黨于 1939 年 2 月，邊區一屆參議會通過的《陜甘寧邊區政府組織條例》明確規定陜甘邊區政府受國民政府之管轄，“陜甘寧邊區政府受國民政府之管轄及陜甘寧邊區參議會之監督 21 ”； 1939 年 4 月邊區政府公布的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》中開篇指出：“陜甘寧邊區在國民政府和蔣委員長領導下……根據陜甘寧邊區的環境與條件，特制定陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領作為邊區一切工作之準繩 22 。” 1943 年 2 月公布的《晉察冀邊區行政委員會組織條例》明確規定“晉察冀邊區行政委員會為國民政府所屬之地方政府 23 ”。在許多邊區（省）參議會組織條例中都提到本條例“根據國民政府建國大綱，參照國民政府頒布之省參議會組織條例 24 ”而制定。
從這些法律規定的具體內容來看，國民政府對邊區（省）政府委員有加以委任之權。如 1943 年 2 月頒布的《晉察冀邊區行政委員會組織條例》就規定：“邊區行政委員會委員九人，由晉察冀邊區參議會選舉之，設主任委員、副主任委員各一人，由參議會就委員中選舉之；主任委員、副主任委員及委員，均于選舉后報請國民政府任命之 25 。” 1940 年 5 月頒布的《晉察冀邊區行政督察專員公署組織大綱》中還規定，視行政上的必要，得呈請中央于適當地區，設置行政督察專員公署，為邊委會之輔佐機關。此外，在陜甘寧邊區和晉察冀邊區等政府組織條例中都規定邊區政府要執行國民政府委托事項 26 。
當然，無論是從法律的規定，還是從實際情況來分析，中國共產黨領導下的邊區（省）政權都擁有很大權力。根據法律規定，它有創制復決單行法規權，選舉邊區（省）政府委員和高等法院院長權，檢察彈劾各級政府和司法機關公務員權，批準包括地方軍事在內的各項計劃權，決定地方預決算等。從實際情況來看，各邊區（省）政權都是中國共產黨領導下的相對獨立自主的政權，在人事、財政、軍事、組織等方面具有很大的自主權。
三、國共兩黨政權關系的思考
抗日戰爭時期國民黨政權在形式上是全國統一性質的政權。中國共產黨領導的各抗日民主政權是地方政權，在名義上接受國民政府領導。正是在這一意義上，邊區政府具備了地方政府的合法地位，由此形成了特殊的中央與地方的關系。如何正確處理抗日民族統一戰線下的國共兩黨政權關系成為中國共產黨面臨的重要現實課題。中國共產黨實際上通過運用地方自治原則來解決這一政治課題。
近代地方自治運動歷經晚清至民國各個時期，潮起潮落，對于近代中國社會產生了重要影響。中國共產黨充分借鑒歷史政治資源，在處理國共政權關系中提出地方自治的主張。 1937 年 8 月，中共中央在陜北洛川會議上提出的《抗日救國十大綱領中》就明確把“實行地方自治”作為抗戰救國的重要政治內容之一。 12 月，在國共合作談判中，周恩來起草的“抗日救國共同綱領草案”中也明確要求：“劃清中央與地方職權，實行地方自治制度。” 27 抗戰全面爆發以后，劉少奇在論述抗日民主政權時也充分肯定了地方自治原則。他認為：中國共產黨領導建立敵后抗日民主政府，“是中華民國地方政府，服從中央政府的領導，經過中央政府的批準，接受中央政府的法律與命令”，但它同時還是“地方自治的政府，它有權頒布地方性的法律和命令在自己區域內實行 28 。”他還強調：抗日民主政權“也可以在地方自治的原則下，頒布該地區的單行法令 29 。”
抗日戰爭時期，中國共產黨還把地方自治原則納入政權建設或選舉的綱領法規之中，使之具有政策導向性和規范化。例如， 1939 年《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》規定：“發揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民之自治能力 30 。”同年 2 月，《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》也規定：“本條例根據國民政府頒布之省參議會組織法的基本原則及陜甘寧邊區之實際情形，為實現抗戰建國綱領，完成地方自治，以鞏固抗戰中之政治的社會的基礎為目的而制定之 31 。”
一方面，中國共產黨可以充分利用地方自治原則，有效地處理抗日民主政權與國民政府之間的關系。地方自治作為一種地方政治制度，是區別中央與地方關系類型的一種模式。地方自治是地方分權的一種形式，它是指國家權力在縱向由上向下分配，中央的權力向地方分配，它更側重于維護地方政權的利益。地方自治理論為地方政府的存在提供了堅實的理論后盾，它日益成為地方政府為維護和爭取自身利益的有力政治武器。地方自治的“地方”是相對于“中央”而言，抗戰時期中國共產黨強調“地方自治”的“地方”是指“各抗日民主政權”，而“中央”則是指國民黨南京國民政府。地方自治原則可以有效保證抗日民主政權獨立自主的政治地位，實現中國共產黨對政權的領導。中國共產黨為正確處理國共兩黨政權關系，堅持對抗日民主政權獨立自主的領導，維護根據地人民的根本利益，反對國民黨獨裁統治，而提出地方自治。
另一方面，地方自治制度可以明確各抗日民主政權是在國民政府統一領導下的地方政權，使各抗日民主政權與國民政府地方政治制度形式上保持一致，實現其政權合法化。地方自治是孫中山的“訓政”主張的基本內容，南京國民政府成立之后，繼續主張訓政，所謂“遵循總理遺囑”，也就不能不把地方自治作為“訓政時期黨最大之職責”。在整個抗戰時期，國民政府按照地方自治的原則進行地方政府建設。國民黨五屆九中全會通過的決議案規定：“建立民國之法治基礎在于地方自治，而健全地方自治之基礎，更以實施新縣制為起點 32 。”根據國共合作協議，各抗日民主政權是地方性政權。中國共產黨始終強調自身政權不是全國性政權而是地方性的政權，在形式上隸屬于國民政府統一領導。因此，抗日戰爭時期中國共產黨為保持與國民黨地方政府形式上的一致性，各抗日民主政權推行地方自治就成為合適地選擇。應當指出，從地方自治形式上，國共兩黨政權保持著一致，說明國共兩黨政權關系的統一性。從地方自治的內容上，國共兩黨推行的地方自治存在著較大差別，說明國共兩黨政權的差異性。
當然不可忽視，由于國民黨堅持片面抗戰，而且一直處心積慮消滅共產黨及其領導的邊區政權和軍隊，所以他們之間仍存在著沖突和對抗。但從總體來看，抗日根據地政權是中央政府的下一級單位，邊區政府是國民政府之下的地方政府，不是第二中央政府，它在形式上服從國民政府的領導。國民黨統治下的國民政府和中國共產黨領導下的各邊區（省）政權之間實際上形成了一種高度分權的中央與地方關系格局。這種特殊的中央與地方關系格局便成為中國共產黨提出和實行地方自治的現實依據。
（作者單位：內蒙古醫科大學思想政治理論教研部）
1. 劉占奎， 1971.11 —，男，內蒙古包頭人，內蒙醫科大學思想政治理論教研部教師，南開大學博士畢業，內蒙古自治區中共黨史學會常務理事，內蒙古自治區領導學學會常務理事。
2. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 11 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 83 頁。
3. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 11 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 158 頁。
4. 《毛澤東選集》第 2 卷，人民出版社 1991 年版，第 741 頁。
5. 中共中央黨史研究室著：《中國共產黨歷史》第一卷（下），中共黨史出版社 2002 年版，第 708 — 709 頁。
6. 參見袁瑞良：《人民代表大會制度形成發展史》，人民出版社 1994 年版，第 180 頁。
7. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 11 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 158 頁。
8. 《毛澤東文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 54 頁。
9. 中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜》（ 1893 —— 1949 ）上卷，人民出版社、中央文獻出版社 1993 年版，第 645 頁
10. 《毛澤東文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 54 頁。
11. 《周恩來選集》上卷，人民出版社 1980 年版，第 87 頁。
12. 魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》第 1 編，南開大學出版社 1984 年版，第 18 — 19 頁。
13. 《張聞天文集》第 2 卷，中共黨史出版社 1993 年版，第 420 頁。
14. 《毛澤東文集》第 2 卷，人民出版社 1993 年版，第 131 頁。
15. 魏宏運主編：《晉察冀邊區財政經濟史資料選編》第 1 編，南開大學出版社 1984 年版，第 52 頁。
16. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 89 頁。
17. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 175 頁。
18. 《解放》周刊 1939 年 11 月 20 日第 90 期。
19. 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第 14 冊，中共中央黨校出版社 1991 年版，第 330 — 331 頁。
20. 中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜》（ 1893 —— 1949 ）中卷，人民出版社、中央文獻出版社 1993 年，第 575 頁。
21. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第 2 卷，中國社會科學出版社 1981 年版，第 203 頁。
22. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第 2 卷，中國社會科學出版社 1981 年版，第 31 頁。
23. 李國忠：《民國時期中央與地方關系》，天津人民出版社 2004 年版，第 320 頁。
24. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第 2 卷，中國社會科學出版社 1981 年版，第 186 頁。
25. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第 2 卷，中國社會科學出版社 1981 年版，第 247 、 278 頁。
26. 參見李國忠：《民國時期中央與地方關系》，天津人民出版社 2004 年版，第 321 頁。
27. 楊奎松：《失去的機會？——抗戰前后國共談判實錄》，廣西師范大學出版社 1992 年版，第 68 頁。
28. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 89 頁。
29. 《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981 年版，第 175 頁。
30. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第 1 卷，中國社會科學出版社 1981 年版，第 32 頁。
31. 韓延龍、常兆儒編：《中國新民主主義革命時期根據地法制文獻選編》第 2 卷，中國社會科學出版社 1981 年版，第 181 頁。
32. 榮孟源主編：《中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料》下，光明日報出版社 1985 年版，第 752 頁。
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