首 頁 當前地方綜合年鑒事業發展存在的問題及今后方向
劉永強
摘要 近年來，全國年鑒系統堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，深入貫徹落實《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》《全國年鑒事業發展規劃（2016—2020年）》，積極開展了新的探索，省、市、縣三級綜合年鑒編纂工作快速、穩步發展，助推全國年鑒事業轉型升級取得了長足的進步。隨著全國年鑒事業進入新時代，只有準確把握年鑒事業發展所處的歷史方位，才能正確思考和認識當前地方綜合年鑒事業發展存在的問題及今后的發展方向。圍繞這一思路，筆者梳理地方綜合年鑒編纂工作的開展歷程，指出當前所處的歷史方位，分析存在的主要問題，提出今后的發展方向，并在此基礎上就編制第二個《全國地方志事業發展規劃綱要》提出一些建議。
關鍵詞 年鑒事業 地方綜合年鑒 “年鑒全覆蓋”
近年來，全國年鑒系統深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，緊緊圍繞貫徹落實《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）《全國年鑒事業發展規劃（2016—2020年）》（以下簡稱《年鑒規劃》）各項目標任務，特別是緊緊圍繞貫徹落實《規劃綱要》確定的到2020年“做到地方綜合年鑒由地方志工作機構組織編纂，一年一鑒，公開出版，實現省、市、縣三級綜合年鑒全覆蓋”[1]即“年鑒全覆蓋”目標任務，在中國地方志指導小組（以下簡稱中指組）及其辦公室的有力領導下，深入思考謀劃，勇于開拓創新，積極擔當作為，取得了新的亮眼成績，推動全國年鑒事業轉型升級取得了長足的進步。與此相應，全國年鑒事業特別是地方綜合年鑒編纂工作展現出一些新的特點亮點，呈現出良好的發展態勢，為推動全國地方志事業轉型升級發揮了年鑒力量、作出了重要貢獻。
2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年,是實現第一個百年奮斗目標的決勝之年、脫貧攻堅戰的達標之年，也是《規劃綱要》《年鑒規劃》的收官之年、“年鑒全覆蓋”目標的實現之年。在這一歷史坐標和時代背景下，如何深刻認識并準確把握全國年鑒事業進入新時代后所處的新的歷史方位，正確認識全國三級綜合年鑒編纂出版取得的成績，客觀分析其存在的主要問題和面臨的主要困難，深入思考下一步的發展走向，是擺在全國年鑒人特別是地方綜合年鑒編纂人員面前的時代之問。這一問題的順利解決，將直接關系到今后一個時期全國年鑒工作能否更好地肩負起新的歷史使命，是否能形成新的思路，提出新的舉措，解決新的矛盾，實現新的目標。
筆者不揣淺陋，試就上述問題進行系統地梳理和分析，提出一些淺薄的認識。因囿于見識與水平，筆者論述重點為地方綜合年鑒，專業年鑒基本未涉及。不當之處，敬請有識者批評指正。
一、地方綜合年鑒的發展歷程
年鑒誕生于歐洲，鴉片戰爭后開始被西方列強引入中國。民國時期，年鑒編纂在中國大地上落地生根，取得初步發展，綜合年鑒也相應出現。目前所知，第一部由中國人自己編纂的年鑒是1912年左右編纂的《江蘇年鑒》（未完稿），其后編纂的屬于綜合年鑒的先后有《武進年鑒》《無錫年鑒》《廣西年鑒》《上海年鑒》《廣州年鑒》《江西年鑒》《湖北年鑒》等，為數不多，且大多時編時停。[2]
新中國成立后，年鑒編纂經歷了一段低谷期。隨著改革開放，年鑒編纂特別是地方綜合年鑒編纂進入快速發展的時期。參考全國地方志系統關于地方志法治化所經歷的三大階段，[3]地方綜合年鑒編纂大體上也經歷了依規編鑒、依法編鑒、依法治鑒三個階段。
（一）依規編鑒階段：改革開放初到2006年5月
1979年11月，鄧小平同志在會見美國不列顛百科全書出版公司副總裁弗蘭克·吉布尼等外賓時，對陪同會見的中國大百科全書出版社負責人姜椿芳說：“編輯出版年鑒，很有必要，這是國家的需要，四化建設的需要。”[4]此后，年鑒事業開始迅猛發展。1980年，《世界經濟年鑒》《自然科學年鑒》《中國歷史學年鑒》《中國百科年鑒》《中國出版年鑒》5種年鑒先后編纂出版，開風氣之先，成為新時期中國年鑒事業發展的領頭羊。[5]
以此為標志，在一批專業年鑒特別是《中國百科年鑒》的影響帶動下，經過中國地方史志協會（后改名為中國地方志學會）、中指組及其辦公室和各省級地方志工作機構的指導和推動，地方綜合年鑒編纂事業發展駛入了快車道。1982年8月，中國地方史志協會常務理事會一屆二次（擴大）會議原則通過《關于新編地方志工作條例的建議》，其中第九條提出“從1982年起，建議各省、市編纂地方年鑒，各縣逐年編輯《縣志資料匯編》，為今后修志儲備資料”[6]，從而首次倡議編纂省級、市級綜合年鑒。1983年，中指組恢復成立，在負責指導全國修志工作的同時，也將年鑒編纂工作納入視野。1985年4月，中指組全體會議討論通過《新編地方志工作暫行規定》，其第十八條提出“在各省、自治區、直轄市和市、縣地方政府主持下，建立地方志編纂委員會，并設置相應的修志常設機構”，各地編纂委員會及其常設機構的主要任務之一就是“編輯出版地方年鑒”[7]，從而將綜合年鑒的編纂范圍擴大為省、市、縣三級。與此相應，1983—1985年，《遼寧年鑒》《河南年鑒》《湖南年鑒》《貴州年鑒》《新疆年鑒》5種省級綜合年鑒陸續創辦，還有名為《黑龍江經濟年鑒》《安徽經濟年鑒》《福建經濟年鑒》《廣西經濟年鑒》4種省級經濟年鑒陸續創辦（后分別改名為《黑龍江年鑒》《安徽年鑒》《福建年鑒》《廣西年鑒》）。上述9種年鑒，當時只有《湖南年鑒》《貴州年鑒》《新疆年鑒》是由地方志工作機構編纂的。1985年，年鑒研究中心（后改名為中國版協年鑒工作委員會）成立，對地方綜合年鑒編纂工作產生了積極推動作用。[8]隨后，省、市、縣三級綜合年鑒編纂出版逐漸多了起來。
1994年10月，中指組在浙江蕭山召開全國地方年鑒工作座談會，強調編纂地方年鑒是新編地方志工作的重要組成部分，要求各級地方志編纂委員會進一步加強對地方年鑒工作的領導，并就如何加強領導、如何提高地方年鑒質量作出部署。[9]據當時的不完全統計，全國三級綜合年鑒共有346種，其中由地方志工作機構編纂的有317種，約占91.62%。[10]1997年5月，中指組二屆三次會議討論通過《關于地方志編纂工作的規定》（1998年2月10日印發施行），延續了《新編地方志工作暫行規定》的提法，其第七條明確規定，各級修志機構的主要任務之一為“編纂出版地方年鑒”[11]。
在長期的編纂中，地方綜合年鑒在記述內容和記述形式上不斷發展演化，逐漸演變成為適合反映中國國情、具有鮮明中國特色的一種文化載體形式，輻射范圍越來越大，引領帶動大批專業性年鑒也不斷問世。進入21世紀，年鑒種類和數量均呈現快速增長的態勢。2002年，《江西年鑒》創辦，實現了省級綜合年鑒編纂出版的全覆蓋。據統計，至2005年底，全國三級綜合年鑒共編纂646種，其中省級32種（不包括《兵團年鑒》為31種）、市級208種、縣級406種。[12]另據邱新立《地方志發展史上的一座里程碑——謹以此文紀念〈地方志工作條例〉頒行十周年》所說：“當時全國80%以上的地方綜合年鑒都是由地方志工作機構組織編纂的”[13]，可以估計至2005年底，由各級地方志工作機構編纂的綜合年鑒約為517種。
（二）依法編鑒階段：2006年5月至2015年8月
隨著年鑒編纂的種類、數量不斷增多，《新編地方志工作暫行規定》《關于地方志編纂工作的規定》關于地方年鑒的籠統提法越來越難以滿足形勢發展的需要，年鑒編纂的統籌規劃、規范管理、發展走向等問題日漸成為緊迫的重大課題。同時，當時不少地方首輪修志工作完成之后，因為沒有明確的、經常性的工作任務，面臨著機構被撤銷、人員被分流的風險。“如果有編年鑒、編地情書等日常工作，則有助于保持機構、人員的穩定，所以絕大多數地方志機構都希望從法律層面把年鑒納入地方志工作范疇。”[14]因此，對地方志工作進行立法并將地方綜合年鑒納入地方志工作范疇成為時代發展的必然要求。
2006年5月，國務院《地方志工作條例》應運而生，從法律上規定了地方綜合年鑒編纂是地方志工作的重要組成部分，明確縣級以上地方人民政府對地方綜合年鑒編纂出版的領導職責，以及縣級以上地方志工作機構對地方綜合年鑒的組織編纂職責，明確工作經費列入本級財政預算，為開展地方綜合年鑒工作提供了強有力的法律依據。《地方志工作條例》的頒布施行，標志著年鑒工作邁入法治化軌道，改變了年鑒事業長期面臨的生存難題。其后，各省（區、市）陸續出臺本地區地方志工作地方法規、政府規章或規范性文件，強化行政職能，三級綜合年鑒編纂的種類、數量開始大幅增長。
截至2015年10月，全國三級綜合年鑒共編纂2350種，其中省級32種、市級338種、縣級1980種。[15]與2005年底相比，約增加1704種，平均每年增加約170種左右，特別是市級綜合年鑒編纂基本實現了全覆蓋。需要說明的是，這里所說的編纂數，不等于公開出版數，其中很多年鑒內部出版而未公開出版，也未實現一年一鑒（存在時編時停、編纂多年合卷本或多年編一卷等多種情況），因為統計方式的不足，實際公開出版數尚待考。
（三）依法治鑒階段：2015年8月至今
黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視地方志工作，為包括年鑒事業在內的全國地方志事業的快速、健康、科學發展提供了千載難逢的大好機遇。2015年8月，正是在黨中央、國務院的關心重視下，國務院辦公廳印發《規劃綱要》，明確了包括“年鑒全覆蓋”目標在內的“兩全目標”任務，這是黨中央、國務院賦予各級黨委、政府的法定職責，為從依法編鑒轉變到依法治鑒指明了方向。這是我國第一份關于全國地方志事業發展的規劃文件，也是第一份規劃年鑒事業發展的文件，在年鑒發展史上同樣具有里程碑意義。2016年12月，中指組印發《年鑒規劃》，對《規劃綱要》中大力加強年鑒工作的有關要求特別是“年鑒全覆蓋”核心目標進行了具體細化，明確了到2020年全國年鑒事業發展的總體目標與主要任務。這是第一個全國年鑒工作的規劃性文件，第一次對全國年鑒工作作出頂層設計，標志著年鑒事業走上了以科學規劃引領科學發展的道路。
在三級綜合年鑒中，縣級綜合年鑒占比最大，是如期實現“年鑒全覆蓋”目標的最大難點，因此推動縣級綜合年鑒全覆蓋自然而然就成為全國年鑒工作的中心工作和首要任務。如全國三級綜合年鑒2020年卷應編纂3211種，其中縣級綜合年鑒應編纂2833種，約占88.23%。[16]與2015年10月統計的縣級綜合年鑒1980種相比，到2020年需要解決的不僅僅是這1980種年鑒的“一年一鑒”、持續公開出版的問題，還要大力推動尚未開始編纂的853種縣級綜合年鑒實現“從無到有”并在此基礎上實現“一年一鑒”、持續公開出版的問題。可以說，縣級綜合年鑒能否實現全覆蓋，直接關系到包括“年鑒全覆蓋”目標在內的“兩全目標”能否如期實現，其質量高低同樣直接關系到包括年鑒事業在內的全國地方志事業轉型升級的成敗。
但是，與省、市兩級綜合年鑒相比，縣級綜合年鑒的各項指標還比較落后，存在諸多困難和問題。[17]在這種背景下，全國年鑒系統緊緊圍繞貫徹落實《規劃綱要》《年鑒規劃》，特別是“年鑒全覆蓋”目標，突出問題導向，強化督促指導，不斷強化責任意識、擔當意識，大刀闊斧地采取了一系列很具雄心、強而有力的舉措。比如，在行政推動方面，除采用召開年鑒工作會議或專題調研指導等常規工作手段外，還采取了諸如爭取將地方綜合年鑒工作與第二輪修志工作一道列入省級政府工作報告、與工作滯后地方簽訂軍令狀或責任書、加大督查通報力度及建立督查通報制度、由省級政府出面召開推進會或調度會、約談滯后地方政府分管領導等一系列非常規手段，體現出了剛性完成法定任務的決心和勇氣。[18]這些手段，少數地方在《規劃綱要》出臺前雖也有涉及，但無論推行的規格、規模及范圍，還是推行的手段之多、力度之大、影響之廣，都是遠超以往的。因此，2015年8月至今，全國年鑒事業步入發展最快的時期，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，推動全國年鑒事業發展的面貌發生了非常大的改變。
這種改變，在“年鑒全覆蓋”推進工作上可以看到最直觀的反映。截至2019年6月底，全國三級綜合年鑒2017年卷應編纂出版3221種，啟動編纂2862種，覆蓋率約為88.85%，公開出版2151種，覆蓋率約為66.78%。[19]截至2019年12月底，全國三級綜合年鑒2018年卷應編纂出版3219種，啟動編纂3116種，覆蓋率約為96.80%，公開出版2309種，覆蓋率約為71.73%。[20]其中，2018年卷公開出版數與前述2015年10月統計的編纂數已基本持平。截至2020年3月底，全國三級綜合年鑒2019年卷應編纂出版3218種，啟動編纂3162種，覆蓋率約為98.26%，公開出版1841種，覆蓋率約為57.21%。[21]從三級綜合年鑒編纂數量上比較，2019年卷編纂數較2015年10月統計數增加812種，平均每年增加203種，與2015年10月之前相比呈現明顯加速的態勢，并且“一年一鑒”覆蓋率更高，公開出版率也大大提高。
全國2017—2019年卷三級綜合年鑒啟動編纂情況對比圖
通過上述簡單勾勒可以得知，我國的地方綜合年鑒編纂在民國時期初步萌生，新中國成立后，隨著改革開放的推進不斷發展，經歷了三個階段。從1983—1985年首批省級綜合年鑒創刊開始，地方綜合年鑒編纂至今不過三十多年的歷史，絕大部分是從2006年5月國務院《地方志工作條例》出臺后才開始編纂的。按2019年卷三級綜合年鑒編纂3162種來說，較2005年底統計數增加的2516種年鑒，都是在短短不超過14年的時間里開始編纂并取得發展的；較2015年10月統計數增加的812種年鑒，更是在短短不超過4年的時間里才開始編纂的。何況，2006年以來新增加的絕大多數都是縣級綜合年鑒，編纂面臨的各種困難可以想見。
一般來說，一種年鑒至少需要經過3—5年發展培育才能打好基礎，再經過5—10年乃至更長時間探索創新才逐漸編纂成熟，形成自身風格。因此，我們大體上可以推斷說，地方綜合年鑒編纂總體上尚處于鞏固提升階段，尚處于從解決“有沒有”（數量）到“好不好”（質量）的攻堅過渡階段，遠未到量多質優、百花齊放的成熟定型階段。這就是地方綜合年鑒編纂所處的歷史方位。對這一歷史方位的論斷即使不太準確，也應該相差不遠。地方綜合年鑒編纂當前總體上處于這一階段，今后五年甚至更長的一段時間可能仍將處于這一階段，我國從年鑒大國邁向年鑒強國尚有很長的一段路要走。當然，這并不否定部分綜合年鑒經過超過10年甚至超過20年、30年的編纂，已經發展得比較成熟了，早就擺脫了“有沒有”的困擾，其中少數優秀年鑒作為先行者和引領者，在“好不好”的基礎上不斷追求“好看”“好用”，更是肩負著引領地方綜合年鑒事業進一步科學發展的時代重任。
基于上述認識，當前以地方綜合年鑒編纂為中心的全國年鑒事業正處于船到中流不進則退的關鍵時期，需要進一步統一思想認識，強化責任擔當，堅定必勝信心，全力搶抓進度，重視編纂質量，全面打贏“年鑒全覆蓋”攻堅戰，不僅要確保到2020年底如期實現“年鑒全覆蓋”目標，還要在2021年以后持續鞏固這一來之極其不易的勢頭。[22]這是我們正確思考和認識當前年鑒事業發展特別是地方綜合年鑒編纂工作的邏輯起點，不能有也不應有絲毫動搖。在這一邏輯起點上，我們才能科學分析形勢，把握發展大勢，扣緊時代脈搏，用全面、辯證、長遠的眼光正確看待取得的成績、直面存在的困難和問題，科學謀劃好今后一段時期的工作。
二、當前存在的主要問題
近年來，全國年鑒系統立足年鑒工作實際，將深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神與貫徹落實《規劃綱要》《年鑒規劃》確定的各項目標任務緊密結合起來，進行了一系列積極的探索，在頂層設計、“年鑒全覆蓋”推進、編纂范圍、質量建設、隊伍建設、理論研究、開發利用、編纂方法和手段革新等方面都取得了很大的成績，呈現出良好的發展態勢。[23]但是，在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，在一些制約年鑒事業發展的老問題尚未得到根本解決的情況下，隨著新一輪機構改革的推進，“兩全目標”推進工作又面臨著管理體制調整過渡的情況，少數地方還出現職能定位不夠明確、工作銜接不夠順暢、骨干人員流失等問題，此外還面臨著書號申請難、書號普遍漲價等問題。面對這些困難和問題，我們必須堅持用發展的眼光來看，通過發展的辦法來推動解決。
（一）地方志法規規章落實仍不到位
《地方志工作條例》《規劃綱要》均明確了各級地方志工作機構組織編纂地方綜合年鑒的職責，但隨著新一輪機構改革的推進，部分省（區、市）地方志工作機構的行政職能劃歸政府部門，部分省（區、市）地方志工作的領導體制由政府主持改為黨委主持，原先行之有效的“黨委領導、政府主持、地方志工作機構組織實施、社會各界廣泛參與”的工作體制進入調整過渡時期，暫時出現了與工作實際不相適應的情況，依法治志的環境發生新的變化，迫切需要迅速建立起適應新形勢、新要求的新的地方志工作體制機制，在新起點上全面貫徹落實依法治志的要求。近年來，《天津年鑒》《遼寧年鑒》《浙江年鑒》《西藏年鑒》陸續劃歸地方志工作機構編纂，但示范引領的作用尚未充分發揮出來。此外，還有極少數縣（市、區）不能正確理解“一年一鑒”的要求，有的不按年鑒卷號標識要求標注卷號，有的不編纂當年年鑒而編纂上年或上兩年的年鑒，為“年鑒全覆蓋”推進工作的協調調度、通報統計增加了阻力。
（二）年鑒事業發展不平衡現象仍比較突出
根據截至2019年12月底2018年卷三級綜合年鑒公開出版統計排名，全國年鑒事業發展總體上東部強于中部、中部強于西部的總格局沒有變化，縣級綜合年鑒公開出版仍是最大難點的情況沒有變化，發展不平衡現象仍比較突出。但這種地域差別并不是絕對的，不管東部、中部、西部，都有部分省份因為發展基礎、采取措施的差異而呈現不同的面貌。從不同省份橫向比較來看，截至2019年12月底，2018年卷三級綜合年鑒仍有陜西、江西、遼寧、黑龍江、內蒙古、新疆6省（區）公開出版覆蓋率尚未達到50%，2019年卷三級綜合年鑒多達17個省（區、市）和兵團公開出版覆蓋率尚未達到50%，差別較大。同為東北地區，吉林省三級綜合年鑒2018年卷、2019年卷公開出版覆蓋率分別約為97.14%、100%；而遼寧、黑龍江2省三級綜合年鑒2018年卷公開出版覆蓋率均未超過30%，2019年卷公開出版覆蓋率甚至均未超過10%。[24]從2017年卷、2018年卷、2019年卷縱向比較來看，部分省份因為采取強有力的推進措施，“年鑒全覆蓋”推進工作取得重大飛躍，如甘肅省三級綜合年鑒2017年卷公開出版覆蓋率為70.30%，排名第15位，2018年卷、2019年卷公開出版覆蓋率均達到100%，排名并列第一位。從部分省（區、市）內部不同地區比較來說，發展不平衡也是很明顯的，有的東部、西部差距大，有的北部、南部差距大，特別是部分市（州）“年鑒全覆蓋”推進工作整體滯后，存在明顯短板，嚴重影響全省（區）的總體排名。
（三）少數地方領導對年鑒工作的認識仍然不高
思想認識是依法落實修志編鑒法定職責的先導。從全國情況來看，部分地方黨委、政府主管領導對地方志工作認識仍然很不到位，在推動依法修志編鑒、履行《地方志工作條例》《規劃綱要》確定的領導職責、主體責任等方面沒有采取有效措施，仍存在有的主管領導從未到地方志工作機構調研或很少過問地方志工作的情況，提高重視程度、提供各方面保障以及推動解決實際工作難題也就成為一句空話。這與“年鑒全覆蓋”推進工作的迫切要求相比相距甚遠。這與部分基層地方志工作機構主動爭取地方黨委、政府領導的重視不夠也有關系。還有一些地方停留在地方志工作機構主業就是修志一業的舊觀念上，缺乏對年鑒工作的重視和投入。2018年下半年至今，受新一輪機構改革的影響，一些地方出現了黨委政府分管領導暫時未明確、地方志工作機構主要負責人調整變動、骨干人員流失等多方面的情況，在客觀上也影響到了“兩全目標”工作的正常推進。
（四）機構、編制、人員、經費等保障仍存不足
年鑒編纂機構、編制、人員、經費不到位是各級地方志工作機構、年鑒編纂單位普遍遇到的困難。少數地方仍存在地方志工作無機構、無編制、無人員的極端情況，年鑒工作更是如此。有的地方雖然有機構、有編制、有人員，但機構規格低、編制人員少或編制被借用調用、人員被抽調參加脫貧攻堅或其他中心工作的情況比較普遍，編制人員占編不在崗或在編不在崗的問題比較突出。以工作基礎較好的江蘇省為例，江蘇省近年來著力解決部分市轄區無地方志工作機構的問題，但在實際執行過程中，一些市轄區分管領導和人員編制均不到位，一些市轄區啟動了年鑒編纂但只能靠臨時外聘人員勉強支撐。另如，內蒙古、黑龍江、西藏、青海等省（區）部分縣（市、區）無專設的地方志工作機構，其工作由黨委辦或政府辦負責，很難推動。相較于上述問題，經費問題越來越成為制約“年鑒全覆蓋”推進工作的重大障礙，一些縣（市、區）受困于地方財政壓力，遲遲未將年鑒工作經費列入財政預算，不僅培訓難、編纂難，而且年鑒出版更難。
（五）年鑒質量建設仍待加強
質量是年鑒事業發展的生命線。結合近年深入推進中國年鑒精品工程、開展全國地方志優秀成果（年鑒類）評審活動，雖發現了一些高質量的精品佳作，但也不可否認的是，全國范圍內的年鑒編纂質量保障機制、評價體系尚未建立起來，大多數年鑒在質量上還存在比較多的問題。[25]主要表現為：在嚴把政治關、保密關等方面存在不足，黨和國家領導人活動記述不當或違規記述港澳臺事務、軍事涉密內容、敏感內容等情況還時有出現；編纂理念和思路因循守舊，創新意識不強；對體例體裁認識不足，述、記、圖、表、錄等體裁形式運用不當；框架設計不合理，領屬關系不當、欄目編排混亂、上下層次不清等問題較為突出；年度特點和地方特色不夠突出；條目選題選材不夠全面、系統、準確，標題擬定、概念表述等不夠嚴謹、規范；圖片、表格使用不夠嚴謹、規范，不按規定標注審圖號的情況比較多見；資料性不強，行文中工作總結、工作報告痕跡較重；版式設計不夠美觀、大方；編校質量仍需要提高等。特別是，部分縣（市、區）采用“服務外包”的方式，委托社會編輯機構或文化公司編纂出版年鑒，有的輔以一定程度的質量管控手段，有的完全放手不管，因此，這些年鑒的質量值得引起重視，需要建立起相應的行之有效的年鑒質量管控機制或審查驗收機制。
（六）理論研究滯后情況仍未改觀
從全國情況來看，各級地方志工作機構對年鑒理論研究的重視不夠，鼓勵和支持也不夠，年鑒理論研究滯后于編纂實踐的問題仍比較突出。除中國地方志指導小組辦公室（以下簡稱中指辦）及北京、吉林、上海、江蘇、福建等省（市）每年堅持舉辦論壇、研討會等年鑒學術活動外，其他省（區、市）組織開展相關學術研討活動很少，學術平臺建設較為落后，學術氛圍不夠活躍，學術交流和思想爭鳴不足，年鑒理論研究還沒有形成良好的氛圍。中指辦主辦的《中國年鑒研究》期刊作為年鑒界唯一的公開性學術期刊，長年面臨組稿困難，高質量的學術論文較少，造成學術影響力相對有限，引領推動學科建設的作用尚未充分發揮出來。年鑒工作者對年鑒理論研究的積極性未能充分調動起來，研究動力明顯不足，既有的研究還不同程度地存在重經驗體會輕理論探索、理論研究與編纂實踐需求嚴重脫節，甚至選題重復、老生常談、嚴重缺乏新見等問題。這與快速推進的年鑒編纂實踐亟待進行理論創新的時代要求相比，仍存在較大差距。
（七）人員隊伍業務水平仍待提升
據2016年7月15日李培林在第一次全國年鑒工作會議上的講話中所說，當時全國專職和兼職年鑒編纂人員約2萬人，參與三級綜合年鑒撰稿的人員有二十多萬人，可謂數量可觀。[26]但年鑒編纂是專業性很強的一項工作，對編纂人員的專業素養有很高的要求。第一，編纂隊伍建設仍較薄弱。各地普遍存在年鑒編纂人員缺失的窘迫局面，以省級地方志工作機構為例，年鑒部門一般只有3—5人，少的只有1—2人，少數省份至今未設年鑒部門而由其他部門臨時負責年鑒工作，每年既要編省級年鑒，還要指導全省編纂綜合年鑒、專業年鑒，工作分身乏術，顧不過來。很多縣（市、區）從事年鑒工作的只有1—2人，而且隨時可能被抽調借調，少數地方還是臨時聘用人員或退休老同志，專職人員少，專業人才更是奇缺。第二，常態化、系統化培訓仍然不足。很多年鑒編纂人員沒有經過全面系統的專業教育培訓，對年鑒的基本理論、編纂理論和應用理論掌握不深，難以滿足工作需要。鑒于各方面原因，多數省級地方志工作機構難以分層分類開展年鑒培訓，使得培訓針對性不強，少數省級地方志工作機構甚至很少開展年鑒培訓工作，加上大多數市、縣兩級地方志工作機構的培訓工作更是薄弱，使得現有的業務培訓與工作實際需求相比相差巨大。第三，編纂人員變動頻繁仍是常態。這是一個很難克服的老問題，同時隨著新一輪機構改革的推進，一些地方負責年鑒編纂的人員調整變化非常大，出現了專業人才本來就不多反而加速流失的情況，編纂人員的新生化、斷層化更加突出。
（八）年鑒出版難的形勢仍較嚴峻
從2018年起，全國范圍內都出現圖書出版費用大幅度上漲、書號申請難等問題，年鑒出版實際需求與出版單位有效供給之間產生非常大的落差，使得年鑒出版階段的時間進一步延長，出版時效性不強的矛盾進一步加劇。一方面，一些地方在原來預算基礎上無法準確預估后期年鑒出版費用，在申請追加出版費用漲價部分方面十分困難，年鑒公開出版的經費壓力比較大。一些省份均出現因缺乏經費而轉為由內部出版或出版多年合卷本甚至半途擱置的情況。另一方面，鑒于年鑒編纂的規律性和出版單位下半年出版量比較集中的階段性，等年鑒編纂完成后再聯系出版社簽訂出版合同則為時已晚，或者申請不到書號，或者申請到書號遲遲不能進入出版流程。這樣，就對年鑒編纂進度有了新的要求，需要盡早完成編纂，送交出版社。從前述三級綜合年鑒2017年卷、2018年卷公開出版覆蓋率縱向比較來看，不論是當年公開出版數比較，還是延展一年后公開出版數比較，雖都有所增加，但與公開出版全覆蓋的要求相比還相距較遠，2018年卷、2019年卷實現當年編纂、當年公開出版的年鑒數量均不到50%。從這個角度上說，年鑒出版難的問題更加突出了，無形中增大了到2020年底如期實現“年鑒全覆蓋”目標的難度。
（九）年鑒資源開發利用水平仍待提高
近年來，年鑒資源開發利用工作取得了一些成績，但總體上仍相對薄弱，迫切需要引起重視，創新開發利用形式，提升服務黨政機關和社會各界的能力。主要表現為：部分地區對開發利用的重要性認識不到位，缺乏開發利用的意識，重編纂出版、輕開發利用；年鑒出版周期長，出版時間滯后較多，時效性不強，社會知曉度不高；年鑒內容的深度和廣度不夠，資料價值不高，影響了年鑒資源的開發利用價值；開發利用形式比較簡單，傳播渠道比較老套、狹窄，傳播手段側重于地情資料書籍編纂，數字化、網絡化建設比較滯后而且使用率偏低，年鑒資源得不到充分利用。
三、今后發展方向
《規劃綱要》《年鑒規劃》提出了到2020年必須完成的一系列艱巨繁重的年鑒工作任務，其中的“年鑒全覆蓋”目標因具有指標性意義，更是廣受關注。到2020年底只有半年時間了，真正到了決戰決勝的時刻。而剩下的這半年，也是研究謀劃今后五年以至更長一段時期年鑒事業發展的關鍵時期。這就要求我們，一方面要提高政治站位，盡最大努力，力爭如期完成《規劃綱要》《年鑒規劃》確定的各項工作任務；另一方面也要立足當前，放眼長遠，認真思考并科學謀劃年鑒事業的今后發展。
（一）大力推進依法治鑒
《規劃綱要》明確提出要堅持依法治志的原則，這是首次將“依法治志”寫入國務院文件，具有非常重要的意義。“依法治志”的“志”，在外延上涵蓋了年鑒，對于年鑒工作來講，就是“依法治鑒”。[27]根據《地方志工作條例》《規劃綱要》規定，按照“法定職責必須為”的要求，年鑒工作作為地方政府的一項法定職責，不是想做或不想做的工作，而是必須要完成好的工作。隨著新一輪機構改革，部分省市地方志工作劃歸當地黨委領導，當地黨委也理應擔負起這一法定職責，切實落實好“依法治志”“依法治鑒”的要求。
各級地方志工作機構尤其是省級地方志工作機構要充分利用好現有的法規體系，積極聯合地方人大、政府法制部門和政府督查部門，針對薄弱環節，盯緊工作推動不力或進展緩慢的地方，抓緊運用強化督查、點名通報、簽訂責任書或軍令狀、領導約談以及發提醒函等各種手段，一步一個腳印扎實推動“年鑒全覆蓋”推進工作。各級地方志工作機構尤其是市、縣兩級地方志工作機構要增強依法治鑒意識，緊緊扣住法規要求，緊密結合貫徹落實“一納入、八到位”情況，抓住主要矛盾和工作短板，注重運用法治思維、法治方式來思考謀劃工作落實，積極向黨委、政府主管領導以至主要領導匯報，推動各級黨委、政府依法履行對年鑒工作的主體責任，在確保認識到位、領導到位上下更大功夫。特別是，年鑒工作的年度性色彩較濃，經費到位問題非常重要，要把依法落實將年鑒工作經費列入本級黨委、政府財政預算作為重中之重的優先工作，確保編纂經費、出版經費以及培訓經費保障到位。各級地方志工作機構要加大地方志工作法規規章的宣傳、執行力度，定期開展執法監督檢查，適時召開工作推進會、調度會、調研指導會，實行壓力傳導，壓實工作責任。對于當前“年鑒全覆蓋”推進工作中比較突出的問題，如書號緊張問題、地圖繪制難問題，應積極推廣吉林、黑龍江、安徽、福建、甘肅等省協調有關部門整體性解決的做法。書號緊張問題還可積極爭取有關部門給予支持，探索可能的途徑，如推動具備條件地方的年鑒恢復年刊形式。
2017年5月17日，中指辦印發《中國年鑒精品工程實施方案》
（二）大力推動精品建設
年鑒質量建設是一項系統工程，涉及創新意識、組織機構、隊伍狀況、經費支撐、理論研究、規范化建設、精品培育、精品評價體系等多個方面。年鑒質量的提高不是一蹴而就的，而是一個比較漫長的漸進過程。同時，“年鑒全覆蓋”推進工作進展越快，越需要質量保證。鑒于近年全國年鑒質量評審中發現的常見質量問題，要繼續下大力氣嚴把政治關、保密關、史實關、體例關、文字關、出版關。當前，中指辦在質量建設上，緊緊圍繞貫徹落實《地方綜合年鑒編纂出版規定》（即“一規定”），以中國年鑒精品工程、開展全國地方志優秀成果（年鑒類）年度評審活動為重要抓手（即“兩抓手”），著力打造有代表性的年鑒精品，以點帶面，逐步擴大輻射效應。“一花獨放不是春，百花齊放春滿園”。目前，北京、吉林、江蘇、福建、廣西等省（區、市）正在推進自身的年鑒精品工程，以點帶面，積極擴大精品年鑒的輻射影響，都取得了非常明顯的效果。其他省（區、市）也應努力跟進，緊扣“一規定、兩抓手”，實施好本省（區、市）年鑒精品工程和相關質量評審活動，穩步創建自己的年鑒精品品牌，在高質量推進“年鑒全覆蓋”上主動發聲、主動作為，以便將涓涓細流匯成大江大河，在全國建立全覆蓋的年鑒精品體系和精品建設網絡，為年鑒事業高質量發展夯實根基。
（三）大力深化理論研究
當前，年鑒事業正處于全面推進轉型升級的關鍵時期，更需要不斷推進理論創新，并在不斷推進理論創新的基礎上不斷推進實踐創新。一是要牢牢堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。要堅持正確的政治方向和科學的思維方式，破除落后的思想和思維模式，牢固樹立與時俱進、開拓創新的理念，不斷推動理論創新。二是要深入開展調研。年鑒編纂實踐性很強，沒有大量細致的實際調研工作，年鑒理論創新就成了無本之木、無源之水，年鑒理論研究和學科建設就會流于形式，無法起到真正指導實踐、引領實踐的作用。三是要加強與相關高等院校、科研機構專家學者的交流合作，吸引相關學科專業領域的專家學者投入到年鑒研究中來，廣泛參考借鑒各學科研究理論、方法和綜合吸納各學科專業知識、成果，積極研究解決年鑒編纂的熱點難點問題，加快推進年鑒學科體系、學術體系、話語體系建設，爭取推出一批高質量研究成果，大大拓展年鑒理論研究的深度和廣度。四是要充分發揮《中國年鑒研究》期刊的學術平臺作用、中國地方志學會年鑒分會的學術陣地作用，團結聯系全國各地的年鑒研究團體、研究人員，積極組織年鑒編纂研討活動，努力營造上下聯動、內外合力的濃厚的理論研究氛圍，為年鑒編纂水平的提高和年鑒事業的發展提供強有力的理論支撐。
（四）大力加強隊伍建設
人才隊伍是事業發展長盛不衰的重要基礎和根本保障。黨的十九大報告中強調，要“加快建設人才強國”。2018年5月，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，要求建設高素質專業化干部隊伍，強化能力培訓和實踐鍛煉，提高專業思維和專業素養，注重培養專業作風、專業精神，突出精準化和實效性。年鑒事業正處于如期實現“年鑒全覆蓋”目標、全面推進轉型升級最為關鍵的時期，更加需要深入學習貫徹落實黨中央關于“人才強國”戰略的要求，適應年鑒事業轉型升級的需要，緊緊圍繞高素質專業化的發展方向，破除年鑒人才發展瓶頸，完善年鑒人才培養機制。這就需要順應新時代的要求，及時轉變觀念，進行科學規劃，積極創新。針對年鑒工作實踐性強的特點，要把年鑒業務培訓放在更加重要的位置上，由中指組及其辦公室牽頭，探索建立全國一盤棋的年鑒業務培訓制度。主要包括：一是謀劃建立全國年鑒業務培訓師資隊伍，兼顧師資力量個人專長，依托互聯網技術，加強培訓課程建設；二是謀劃建立全國性的分層分類培訓機制，既兼顧不同層次需求，又注重向基層傾斜，充分發揮市級地方志工作機構居中培訓傳導的作用，更多地向縣級綜合年鑒編纂人員傾斜；三是謀劃制定中長期和年度年鑒業務培訓計劃，各地結合自身情況推動謀劃實施編纂人員培訓的全覆蓋計劃或局部全覆蓋計劃，具備條件的地方可先行先試。
（五）大力提升用鑒水平
年鑒時效強，內容新鮮活躍，與人民群眾現實生活聯系緊密，是各級黨政領導和廣大人民群眾熟悉一地地情、了解各行各業新建設新成就新經驗、借鑒人民創造歷史和改造歷史智慧的重要載體。因此，要站在助力地方經濟社會發展的戰略高度和全局高度來認識年鑒資源開發利用的意義，不斷創新服務手段和方式，用人們喜聞樂見的方式包括新媒體傳播年鑒、推廣年鑒、使用年鑒。各級地方志工作機構和年鑒編纂單位要立足于充分發揮年鑒的存史、育人、資政功能，加強對年鑒資源的深加工，通過編輯（寫）資政報告、年鑒簡本、地情書籍等，為黨委政府決策服務，為行業部門發展服務，為社會各界參考借鑒服務；要利用年鑒輯錄的文獻資料和記錄的數據資料，建立各類專題資料庫、數據庫和圖片庫，為方興未艾的各種智庫建設提供助力；要依托方志館和地情網站，免費為社會各界提供更加開放便捷的查閱、咨詢服務；要積極探索“互聯網+”發展趨勢下的年鑒信息化工作，探索網絡化年鑒發展新模式，加快建設年鑒資源數據庫，方便讀者上線查閱，讓記載在紙上的信息“活起來”；要積極與科研機構、高等院校等進行合作，及時推動轉化年鑒記載的研究成果，拓展年鑒的使用范圍。
（六）大力加大宣傳力度
實踐證明，各級領導干部在認識年鑒的基礎上重視了，社會各界在了解年鑒的基礎上熟悉了，年鑒事業發展才會有好的土壤，才能向更大的廣度和深度上拓展延伸。因此，年鑒工作者不能僅僅埋頭于年鑒編纂出版，要借助各級各類新聞媒體，大力宣傳年鑒工作貫徹落實黨和國家大政方針的新舉措、年鑒工作服務經濟社會發展的新成績、年鑒工作者投身全面建成小康社會過程中的新貢獻；要繼續采取向有關領導干部和社會人士、向地方“兩會”代表贈送年鑒及相關衍生成果的形式，努力形成制度化，為各方面決策提供咨詢服務，積極爭取有關領導干部了解年鑒、認識年鑒、重視年鑒、使用年鑒，強化和推動提高他們履行編纂年鑒領導責任和帶頭開發利用年鑒的認識和水平；要挖掘年鑒資源的現實價值，設計宣傳主題，創新宣傳形式，推出一批貼近社會現實、人民群眾喜聞樂見、有較大社會影響力的年鑒宣傳精品；要繼續推動年鑒文化進機關、進農村、進社區、進校園、進企業、進軍營，逐步在全社會培育濃厚的年鑒意識，在推動地方城鄉文化建設、培育地方歷史記憶方面作出新的更大的貢獻。
四、余論
綜上所述，地方綜合年鑒雖萌芽于民國時期，但真正取得大的發展還是在改革開放以后。從首批省級綜合年鑒創辦起，大體上經歷了依規編鑒、依法編鑒、依法治鑒三個階段，大多數三級綜合年鑒都是2006年以后才開始編纂的，逐步實現“一年一鑒”、公開出版更是2015年《規劃綱要》出臺后才有的。因此，地方綜合年鑒事業總體上尚處于鞏固提升階段，尚處于從解決“有沒有”（數量）到“好不好”（質量）的攻堅過渡階段，這一歷史方位，是思考和認識當前全國年鑒事業特別是地方綜合年鑒事業發展的邏輯起點。在這一起點上，全國年鑒系統應保持發展的眼光，冷靜理性分析當前存在的制約地方綜合年鑒事業發展的一系列老問題、新問題，通過進一步改革創新來謀求解決。到2020年底時間已經非常有限了，全國年鑒系統應保持戰略定力，堅定發展信心，按照既定部署，全力打贏“年鑒全覆蓋”攻堅戰，完成《規劃綱要》《年鑒規劃》確定的其他各項工作任務。同時針對存在的主要問題，以推進依法治鑒、推動精品建設、深化理論研究、加強隊伍建設、提升用鑒水平、加大宣傳力度等工作為重點，科學謀劃好今后的工作。
最后，筆者認為，考慮到年鑒事業的健康可持續發展和保證國家政策性文件的延續性、穩定性，第二個《全國地方志事業發展規劃綱要》仍要堅持寫明“年鑒全覆蓋”目標，堅持今后五年持續鞏固“年鑒全覆蓋”成果，并以此為核心目標研究安排今后年鑒工作的重點、任務、步驟。筆者還認為，那些反對繼續堅持“年鑒全覆蓋”目標的主張，不管是變通處理，還是回避不提，都是有欠商榷的。這些主張大多強調各地存在的實際困難，雖有一定的道理，但實為一隅之見，不見全局。
一方面，這些主張對“年鑒全覆蓋”目標在全國年鑒事業轉型升級過程中凝聚力量、引領方向的“風向標”作用的認識存在不足。“編鑒”與“修志”并列為地方志工作兩大主業，是經歷了一個較長的發展過程，最終才由《規劃綱要》明文提出“修志編鑒”確定下來，并通過《規劃綱要》的第二條主要任務明確提出“年鑒全覆蓋”目標進行具體體現的。[28]對照地方綜合年鑒發展的前兩個階段，可以說，這是中國方志文化適應新時代新使命新要求的重大時代創新，具有非常重要的歷史意義和時代價值。這是包括年鑒工作者在內的全國方志人經過很長時間艱辛探索、奮發有為的結果，來之不易，只能倍加珍惜，不能有絲毫麻痹大意松勁思想，我們對此應有清醒的認識。《規劃綱要》出臺后，推動如期實現“年鑒全覆蓋”目標成為激勵全國年鑒系統特別是縣級綜合年鑒編纂人員提高凝聚力、向心力、戰斗力的最大動力，而且中指組及其辦公室、各級地方志工作機構的很多謀劃、措施都是緊緊圍繞“年鑒全覆蓋”目標展開的，“年鑒全覆蓋”推進工作及其引領的地方綜合年鑒編纂工作早已成為年鑒事業發展的壓艙石、定盤星。正所謂基礎不牢，地動山搖，“編鑒”這一主業在當前及今后一個時期能不能立得住、站得牢，以至能不能行穩致遠，仍離不開“年鑒全覆蓋”推進工作的引領帶動作用。
另一方面，這些主張對“年鑒全覆蓋”推進工作引領開創的全國年鑒事業發展新局面的認識存在不足。包括“年鑒全覆蓋”目標在內的“兩全目標”的相關內容，是國務院辦公廳印發《規劃綱要》的“黨中央政令”剛性意味最強的地方，毫不含糊，沒有討價還價的余地。[29]正是因為“年鑒全覆蓋”推進工作被列為法定任務、剛性任務，各級黨委、政府必須依法履行自身法定職責，才會予以高度重視，從政策扶持、財政投入及各種保障方面提供了前所未有的支持。在“年鑒全覆蓋”攻堅戰決戰決勝的關鍵時期，如何鞏固提升“年鑒全覆蓋”成效，實現“年鑒全覆蓋”推進工作的可持續性，同“年鑒全覆蓋”攻堅戰一樣都是必須要正視和解決好的重要問題。這個時候，對將來設定“年鑒全覆蓋”目標的任何弱化，都可能會使當前的“年鑒全覆蓋”推進工作失去推動力，并進而使得當前全力實現“年鑒全覆蓋”目標變成了僅僅是為了實現“全覆蓋”而實現“全覆蓋”，失去了其應有的重要意義。在這一問題上，全國各地開展的脫貧攻堅鞏固提升行動給我們提供了很好的啟示，值得認真參考借鑒。因此，各種弱化“年鑒全覆蓋”目標的主張都無異于釜底抽薪，不僅會嚴重打擊士氣，擾亂當前年鑒事業發展的步伐，還會使得先前的很多努力前功盡棄。特別是對于那些為數眾多的基礎條件難以充分保障的縣級綜合年鑒編纂單位，在第二輪修志完成又沒有年鑒編纂出版硬性任務的情況下，很可能重演首輪修志結束很多地方事罷人散的一幕，那樣的話，代價將非常慘重。
參考文獻
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[13]邱新立：《地方志發展史上的一座里程碑——謹以此文紀念〈地方志工作條例〉頒行十周年》，《中國地方志》2016年第5期。
[14]邱新立：《地方志發展史上的一座里程碑——謹以此文紀念〈地方志工作條例〉頒行十周年》，《中國地方志》2016年第5期。
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[20]中國地方志指導小組：《關于2019年第四季度全國第二輪省市縣三級志書和綜合年鑒全覆蓋完成情況的通報》，2020年2月5日。三級綜合年鑒2018年卷編纂出版統計到2019年第四季度通報截至。
[21]中國地方志指導小組：《關于2020年第一季度全國第二輪省市縣三級志書和綜合年鑒全覆蓋完成情況的通報》，2020年5月11日。
[22]中國地方志指導小組2019年11月27日印發的《關于全力做好省市縣三級綜合年鑒2020年卷編纂出版工作的通知》，已就2021年以后三級綜合年鑒編纂出版工作作出部署，其第五條明確提出：“到2020年如期實現‘年鑒全覆蓋’是階段性目標，鞏固‘年鑒全覆蓋’成果是一項長期任務”，并進而要求建立長效機制，不斷鞏固“年鑒全覆蓋”成果。
[23]劉永強：《年鑒進入新時代：牢記新使命邁上新征程——2017年全國年鑒事業發展的形勢和任務》，冀祥德主編：《中國年鑒發展報告（2018）》，第4～12頁。
[24]中國地方志指導小組：《關于2019年第四季度全國第二輪省市縣三級志書和綜合年鑒全覆蓋完成情況的通報》，2020年2月5日。
[25]楊卓軒：《地方綜合年鑒質量控制研究——以2017年度全國地方志優秀成果（年鑒類）評審為例》，《中國年鑒研究》2018年第2期；李濤、韓剛：《論地方綜合年鑒軍事內容的質量管控——以第五屆全國地方志優秀成果（年鑒類）評審活動參評年鑒為例》，《中國年鑒研究》2018年第3期。
[26]李培林：《統一思想，凝心聚力，深入貫徹落實〈規劃綱要〉，努力實現年鑒事業發展新跨越——在第一次全國年鑒工作會議上的講話》，《中國地方志》2016年第9期。
[27]李培林：《統一思想，凝心聚力，深入貫徹落實〈規劃綱要〉，努力實現年鑒事業發展新跨越——在第一次全國年鑒工作會議上的講話》，《中國地方志》2016年第9期。
[28]邱新立：《〈全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）〉解讀》，《中國地方志》2015年第11期。
[29]李培林：《學習貫徹〈規劃綱要〉，推動地方志事業科學發展——在學習貫徹〈全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）〉會議上的講話》，《中國地方志》2015年第11期。
（本文作者：劉永強，系中國地方志指導小組辦公室年鑒處處長、副研究員，主要研究方向為中國古代史、方志學、年鑒學。）
（來源：《中國年鑒研究》2020年第2期）
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