首 頁 應當立法賦予地方志機構行政主體的法律地位
張旭
2018年是地方志事業的立法年，開年之初關于史志法的相關探討就一度成為整個方志界的學術熱點。隨著十九大的勝利召開，如何走依法治志之路，迎接中國方志事業的新時代更成為熱點中的重點。本文認為新時代的地方志事業面臨著前所未有的機遇與挑戰，但現有的地方志法律法規卻沒有賦予地方志機構以行政主體的法律地位，這制約了地方志事業的健康發展，應當通過立法賦予地方志機構的行政主體地位。
黨的十九大提出中國特色社會主義進入了新時代，新時代的地方志事業迎來了一個以志書、年鑒、方志館、地情網、數據庫、地方志資源開發利用、史志期刊、學會、理論研究、地方史“十業并舉”的時代，也是實現國志、省志、市志、縣志、鄉鎮志、村志、社區志、行業志、部門志、專門志和綜合年鑒全覆蓋，史志作為中華優秀傳統文化的重要組成部分服務于國家、民族、社會、各級黨委政府和廣大人民群眾的偉大時代，更是以方志文化為代表的中華文化向世界貢獻中國智慧、展示中國風采并遞交中國方案的新時代。
一、賦予地方志機構行政主體的法律地位是依法治志的必然趨勢
2015年國務院辦公廳印發了《全國地方志事業發展規劃綱要（2015－2020年）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》確立了我國地方志事業要走依法治志的道路。這是在依法治國、建設社會主義法治國家、建設法治政府，伴隨著新方志事業科學發展的大背景下提出來的。從依法修志到依法治志，地方志事業已經從單一修志轉變為志、鑒、網、庫、館、刊、用、會、研、史等多業并舉的國家社會管理地方志的行政行為。地方志機構的主要職能也從政府內部的修志轉變為治理整個國家的史志事業，深入挖掘開發利用地方志資源，充分發揮地方志為國家戰略以及地方經濟社會發展服務的功能，使其融入到國家社會發展建設之中。在這種新的時代背景下，僅依靠過去發布內部行政命令的傳統工作方式已遠遠不能滿足現實的需要，必須轉變觀念，更新地方志的管理思維，實行依法行政才能滿足事業發展需要。依法行政是指行政機關為行政權力的發出者、國家公務員或其他工作人員為行政行為的實施者、行政機關內部權力整體化一、責任明確，對外規范行使行政權力，不得侵犯公民、法人或其他組織的合法權益，否則行政機關要承擔其相應的行政法律責任。依法治志的基本內涵就是通過立法推動地方志機構職能的轉變，健全各項地方志事業管理制度，建立科學、民主的決策機制，理順地方志行政管理體制，規范地方志行政行為，完善地方志行政監督體制和機制，強化地方志行政執法能力，增強地方志行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，建立健全地方志工作依法行政機制。由此可知，地方志機構作為依法治志的主體，更是依法行政的主體，必須通過立法賦予其行政機關的法律地位，使其能夠行使與地方志管理相配套的行政職權，做出地方志管理的具體行政行為，并承擔相應的行政法律責任，這才會從根本上實現依法治志，推動地方志機構的依法行政進程。
二、賦予地方志機構行政主體的法律地位是繼承和發揚中華優秀傳統文化的需要
黨的十八大以來，新一屆黨中央領導集體高度重視傳統文化，多次強調要繼承和發揚中華優秀傳統文化和民族精神。中華傳統文化是我國最深層次的文化根基，方志文化作為中華傳統文化的重要組成部分，在整個國家文化中起著重要的作用。地方志工作中的舊志整理，地情信息網建設，方志館以及大量的地方志信息化工作，撰寫鄉土教材進入中小學課堂實行鄉土教育等等都是為了更好地保存、整理、使用、開發我國的傳統文化。一直以來，地方志機構存史的作用比較被人重視，但資政、育人的功能比較弱，為了加強地方志智庫功能，要求地方志機構必須加大工作力度，拓寬宣志、用志渠道，更好地實現資政、育人的功能，為我國建設成為文化強國提供智力支持。因此必須賦予地方志機構行政主體的法律地位，擁有行政職權，來承擔這一重要的歷史使命。
三、賦予地方志機構行政主體的法律地位是地方志事業健康發展的現實需要
根據《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）第四條、第五條的規定，地方志機構是人民政府的內部行政機構，不是行政機關，不具有行政主體資格。所謂行政主體是指依法享有國家行政職權，能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織。在行政法上，具有行政主體資格意味著，此行政機關能進行對外管理，它所做的行政行為具有對外法律效力，行政主體有著與其地位相適應的行政權利義務，即一定的規范創制權、行政命令權、行政處理決定權、行政檢查權、行政獎勵權、行政制裁權等；它的法定義務包括執行法律、依法行使職權、履行法定職責、遵守法律程序、糾正違法或不當、對侵權損害予以賠償或補償等。我國的地方志機構由于不具有行政主體資格，不能行使行政主體的行政權力，在現實工作中困難重重，具體表現如下：
（一）地方志工作缺少行政權力
我國編纂地方志的工作體制是堅持黨委領導、政府主持、編委會組織實施，地方志編委會作為領導機構，具體執行部門是編委會下設的地方志機構。要完成這項規模大、時間長的修志工作，需要調動政府機關、社會團體等各方力量，組織人力、物力、資金，爭取各部門積極參與，地方志機構作為政府的內部工作機構不能以自己的名義獨立行使行政權力，只能不斷地提請其所在的人民政府下文督促、檢查各個參與修志單位的工作進度。雖然許多地方都規定了承編責任書制度，但根據以往的經驗來看，只有在當地政府領導重視修志工作時，承編責任書才能有效地制約各個承編單位按時按質量地完成修志任務，但大多數情況下承編責任書的約束力十分有限。所以，在開展地方志工作中，地方志機構只能依托本級黨委、政府來進行推動，針對個別單位工作屢推不進時只能向其發出工作建議函，同時還必須要得到各個單位相關領導的批示才能真正地推進修志工作。這種工作方式與工作格局勢必造成修志工作進展緩慢，效率不高，極大地挫傷地方志工作者的積極性，嚴重制約著地方志事業的健康發展。
（二）地方志機構無強制執行權
根據《條例》第二、五、十一、十二、十四條的規定，地方志機構的行政職能包括：1.地方志事業進行組織編纂、管理、開發利用，組織、指導、督促和檢查地方志工作；2.擬定地方志工作規劃和編纂方案；3.組織編纂地方志書、地方綜合年鑒；4.搜集、保存地方志文獻和資料，組織整理舊志，推動方志理論研究；5.組織開發利用地方志資源；6.組織地方志書審查驗收；7.對志書進行備案管理等。根據《條例》第十八條、第十九條的規定，擅自編纂出版以縣級以上行政區域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，由縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構提請本級人民政府出版行政部門依法查處。未經審查驗收、批準將地方志文稿交付出版，或者地方志存在違反憲法、法律、法規規定內容的，由上級人民政府或者本級人民政府責令采取相應措施予以糾正，并視情節追究有關單位和個人的責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這說明對違法編纂出版地方志的行為，地方志機構只有提出申請權，而真正實行行政處罰的主體是本級人民政府的出版部門。
可以說，現行地方志機構的管理修志行為實質上是一種行政機構的內部行政行為，屬于政府的內部事務，不具有可訴性，一旦出現糾紛不適用行政復議或行政訴訟的方式來解決，而是依據行政機關上下級以及內部工作規章來處理。法律對地方志機構定性為內部的行政機構決定了它工作的局限性，不能對違反修志工作的國家機關、社會組織或個人進行有效地行政管理，采取強硬的行政處罰措施來保證修志工作的順利開展，無法與管理國家史志事業的重任相匹配，體制不順成為地方志事業發展的根本性瓶頸。
四、應當在立法時賦予地方志機構行政主體的法律地位
本文建議在地方志立法時，將“國家地方志工作指導機構”修改為“國家地方志行政管理部門”；把“縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構”修改為“縣級以上地方志行政管理部門”。通過這樣的表述就直接賦予了地方志機構以行政機關的地位，具體條文表述如下：
“國家地方志行政管理部門主管全國地方志事業，統籌規劃，組織協調，檢查和指導全國地方志工作。縣級以上地方各級人民政府地方志行政管理部門主管本行政區域內的地方志事業，對本行政區域內國家機關、社會團體、企業事業組織、公民的地方志活動實行指導和檢查。鄉、民族鄉、鎮人民政府應當指定機構或工作人員負責地方志工作。承編地方志工作的國家機關、社會團體、企業事業組織的地方志機構或者地方志工作人員，負責開展本單位的地方志工作。”
總之，賦予地方志辦公室以行政主體資格是史志立法的一個探討重點，也是地方志事業發展的正常態勢，相信被賦予了行政主體地位的地方志機構必定能不付重托，穩步前行！
當前位置：
