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環保產業包括環保設備與產品生產經營、資源循環利用、環保工程建設、環境服務等產業，是一個跨行業、跨領域，與其他經濟部門相互交叉、相互滲透的綜合性新興產業，產業鏈條長，關聯產業多，帶動作用大。近年來，隨著城鎮化步伐的加快和重化工業的快速發展，我區環保需求日趨旺盛，環保投資逐年增加。但是，日益增長的市場需求并沒有轉化為產業發展的現實動力，我區本土環保產業發展相對緩慢。加快環保產業發展，對于破解資源環境約束瓶頸、培育新的經濟增長點、促進我區產業結構轉型升級具有重要意義。

一、發展現狀與前景：有條件成為我區戰略性新興產業的重要支柱和全區經濟增長的新亮點

“十二五”以來，通過發展循環經濟，加快推廣環保技術和產品，我區環保產業發展初具規模，初步形成以環保產品生產、環保技術服務、“三廢”綜合利用、自然生態保護、潔凈產品生產、環境監測等為主的產業體系。但是總體上看，我區環保產業底子薄、規模小、發展慢，在發展規模、技術創新、產品服務、配套能力以及發展理念等方面，與發達省市還有較大差距，甚至與陜西、山西等產業結構相近的中西部省份相比也有一定差距。但是作為資源能源大區，我區環保產業發展的潛力非常大。尤其是進入“十三五”以來，在綠色化發展理念引領下，國家和自治區環保政策日益完善、市場需求快速增長、新技術不斷涌現，環保產業跨越式發展的條件已經成熟。一是政策發力。國家將環保產業列為“十三五”乃至更長一段時期重點培育和發展的戰略性新興產業，并相繼出臺了一系列鼓勵和支持產業發展的規劃和政策，為環保產業快速發展提供了有力的政策支持。從自治區層面來看，產業重視程度不斷提高，自治區第十次黨代會將節能環保產業列為我區重點發展的七大戰略性新興產業之一。二是市場有力。2015年全區環境污染治理投資為790.13億元，“十二五”期間年均增長21.1%，按這一增速預測，“十三五”期間，全區環境污染治理總投資將超過7000億元，平均每年投資達到1400億元，由此帶來的設施運行費用每年也接近200億元。綜合各方面因素判斷，“十三五”期間我區環保市場總規模將超過萬億元，平均每年超過2000億元。三是技術給力。我區企業在一些環保共性技術和關鍵設備研發上取得重大突破，自主研發和引進示范的化工高鹽廢水分質鹽資源化循環利用技術、DDS煙道氣除塵脫硫脫硝技術等高新技術均處于國內領先水平。與傳統技術相比，這些新興環保技術更加注重污染物的資源化利用，通過循環利用、延伸鏈條等方式“變廢為寶”， 實現低成本甚至能盈利的環保目標，為“十三五”期間我區環保產業市場化和可持續發展奠定了基礎。

綜合以上因素，我們認為：環保產業有條件發展成為我區戰略性新興產業的重要支柱和全區經濟增長的新亮點，自治區政府應加快探索產業發展可行的路徑和模式，加大扶持力度，促進我區環保產業快速發展。

二、發展路徑：借助市場空間推動環保產業發展

（一）加強行業合作，引導排污企業合作發展環保產業  德國1991年出臺《包裝條例》，要求使用包裝材料的生產商和銷售商負責回收包裝材料。為此，負有回收義務的生產商和銷售商聯合成立了德國二元回收體系公司，該公司成功幫助所有成員完成了回收任務，自身也獲得巨大發展。我區排污企業主要集中在電力、化工、冶金、生物發酵等領域，同一行業的企業排放的污染物基本相同，治理手段也類似，如電力行業主要是脫硫脫硝除塵，化工行業主要是污水處理和危廢處理，生物發酵行業主要是污水和廢渣處理，目前針對這些污染物我區也有相應的處理技術和設備。建議自治區經信委引導區內同行業企業合作成立專門的環保企業，排污企業以資本和市場入股，引進環保企業以技術和管理入股，共同解決行業污染問題，以本地市場帶動本土環保企業發展。

（二）推動共建園區，借助外力帶動環保產業提質升級  我區環保企業多數為民營中小企業，規模小、實力弱、技術水平低，依靠這些企業推動全區環保產業發展難度較大。必須采取以市場換產業、以市場換技術、以市場換人才的思路，借助外力推動環保產業補齊短板、跨越發展。目前，國內環保產業實力最強、門類最全、技術最高、模式最新的是江蘇省宜興市，宜興環?？萍脊I園也是國內唯一的國家級環保高新技術園區。近年來，宜興環科園集聚企業、人才、技術、資本、管理等優質資源，以環保產業集團為龍頭，以創新平臺為支撐，以PPP、第三方環境服務為主要模式，建成全國首家“環境醫院”，為區域環境治理提供系統解決方案、工程建設和運營服務等一站式服務。目前，中宜環境醫院已先后在山東乳山、廣西南寧、云南昆明三地成立分院，“環境醫院”的設立不僅可以解決當地的污染問題，還能帶動環保產業發展。建議自治區政府以市場換產業，吸引宜興環科園來我區投資共建環保產業園區，設立中宜環境醫院內蒙古分院，通過“環境醫院”集聚產業發展亟需的技術、人才、資金、管理等要素，吸引國內外大型環保企業來我區投資發展，借助外力補齊我區環保產業發展短板，迅速壯大產業規模。具體操作辦法：自治區政府可每年將部分公共環境治理項目定向委托給“環境醫院”，“環境醫院”發揮綜合服務商優勢引導產業鏈上下游環保裝備制造、環保產品制造、環境服務企業來我區投資設立分公司。同時，“環境醫院”還可以將我區優質環保產品、環保企業納入平臺，在全國進行推廣，以“環境醫院”為突破口，帶動我區環保產業提質升級。

三、發展模式：激發市場需求促進環保產業發展

（一）完善政策體系，加快推廣政府購買環保服務模式  政府向社會公開購買環保服務，有利于提升環境監測、污染治理和運維管理的質量及效率，降低采購成本，提高財政資金使用效率；有利于推動環保市場潛在需求變為現實需求，吸引社會投資，促進環保產業發展。江西省新余市選擇大氣、污水、生活垃圾、重金屬、農村環境整治、流域湖泊治理等7個領域向社會購買環境服務，不僅治理效果明顯，還引進了一批龍頭企業，帶動了當地環保產業快速發展。我區應借鑒江西省的經驗做法，在城市生活污水、垃圾處理，環境監測，土壤修復，生態類評估以及技術性環境規劃編制等領域推行政府購買服務。目前，國家對采購環保服務的類型、范圍以及具體采購方式等都沒有明確規定，導致地方政府實際操作難度較大。因此，我區推進政府購買環保服務的關鍵在于完善政策體系。建議自治區采取“邊試點、邊總結”的方式，一方面在區內選擇有代表性的地區針對不同采購內容分別開展試點，另一方面在總結試點經驗的基礎上完善政策體系，加快推廣步伐。

（二）探索盈利機制，加快發展環境治理PPP模式  環境治理PPP模式有利于激發市場主體活力，打破“玻璃門”“彈簧門”等限制，將社會資本引入到環保領域，提高環保質量和效率，拉動投資增長，帶動產業發展。在當前經濟下行、財政困難的形勢下，PPP模式還可以借助社會力量改善環?；A設施和公共服務條件，彌補政府投入的不足。目前環保領域已經成為政府和社會資本合作的重點和熱點，但從我區情況來看，真正落地實施的項目很少，主要原因是環境保護公益性較強，大部分領域尚未形成穩定的投資回報機制。以現金流較為穩定的污水處理為例，目前我區各地居民污水處理費收費標準一般在0.6～0.9元之間，根據污水處理廠提標改造的成本測算，如果達到一級B排放標準，處理成本在1.23元/噸；如果達到一級A排放標準，處理成本需增加到1.35元/噸。當前污水處理收費還不能覆蓋運營成本，政府補貼有限，微利或無利運行影響社會資本進入的積極性。其他現金流不穩定、低利潤或無利潤的環保項目，對社會資本的吸引力更弱。因此，我區發展環境治理PPP模式的關鍵在于探索穩定的盈利機制。一是完善價格機制和補貼優惠政策，引導社會投入。完善環境公共服務定價機制，適時提高城市污水處理收費征收標準，完善城市生活垃圾處理處置費政策，建立動態調整機制，根據各地經濟發展水平、流域污染狀況予以調整，建立健全價格聽證制度，為企業盈利提供資金來源保障。完善財政補貼政策，增加企業盈利空間。二是探索“PPP項目包”模式，建立利益補償機制。“PPP項目包”內包含的項目來自多個產業，可以分為高、中、低利潤項目群，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，通過各產業鏈的互相呼應來降低風險、提高項目包的整體收益。比如，山東省寧陽縣城市水資源綜合利用PPP項目包由四部分組成：工業用水凈化廠供水工程、水系綜合治理工程、復圣公園建設工程和城市道路建設提升工程。其中，工業水廠和復圣公園年收入分別為2920萬元和1222萬元，水系綜合治理和城市道路建設提升兩個工程無收益。打包捆綁后測算下來，整個綜合項目合同期內預計實現利潤7.5億元，預計年投資利潤率在10%左右。我區也可借鑒這一經驗，在環保領域推廣PPP模式時探索采用項目包模式，保障企業合理收益，促進環保投資持續增長，帶動產業發展。

（三）完善倒逼激勵機制，加快發展企業污染第三方治理模式  在企業污染治理中引入第三方市場主體，將污染治理過程交由專業環保公司進行融資建設、運營管理、維護升級，可使排污者的直接治理行為轉化為間接的經濟行為，實現污染治理的社會化、產業化，不僅可以實現治理績效的最大化，同時也帶動了環保產業發展。從目前區內外發展第三方治理的情況來看，主要制約因素一方面是排污企業參與積極性不高，另一方面是第三方治理企業發育不足。在政策要求不嚴格的情況下，為了規避檢查甚至偷排偷放，多數排污企業會放棄專業的環境污染第三方治理，選擇效率低下的“自我投資、自我監控、自我治理”模式。此外，我區能夠提供污染治理工藝設計、技術服務、建設運營的專業化環保公司較少，技術實力不強，服務水平不高，導致環境污染第三方治理模式難以推廣應用。因此，加快發展企業污染第三方治理，一是要完善相關制度，形成倒逼機制。改進環境標準的管理和制定程序，統一不同部門制定的標準數值，迫使企業引進第三方治理，通過專業化治理降低污染，達到環境標準。對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環保部門責令限制生產、停產整治且拒不自行治理污染的企業，強制其限期引進第三方治理。將企業與環境保護有關的各種顯性和隱性的信息加以收集整理，并在一定范圍內公開，使排污企業面對公眾壓力，接受公眾監督，在社會輿論的壓力下選擇第三方治理。把污染防治狀況作為評定企業信用等級的重要內容納入自治區企業聯合征信系統。二是要出臺優惠政策，調動環保企業積極性。實施綠色信貸政策，幫助環境污染第三方治理企業募集運行資金，保證企業正常運行，避免由于收益回報時間較長產生企業運營資金短缺問題。成立政府性引導基金，培育發展第三方治理企業，提高治污能力，滿足未來環境污染治理的需要。

課題主持：文  風

課題成員：智  勇

孫  寧（執筆）

劉文靜（自治區環境科學院）